| 山北村議会出席停止事件 | ||||
| 上告審判決 | ||||
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懲罰決議等取消請求事件 最高裁判所 昭和34年(オ)第10号 昭和35年10月19日 大法廷 判決 上告人 （控訴人 原告） 大滝伊八 外1名 代理人 長谷川勉 外1名 被上告人（被控訴人 被告） 新潟県岩船郡山北村議会 外1名 代理人 堀家嘉郎 ■ 主 文 ■ 理 由 ■ 裁判官河村大助の意見 ■ 裁判官奥野健一の意見 ■ 裁判官田中耕太郎、同斎藤悠輔、同下飯坂潤夫の補足意見 ■ 上告代理人長谷川勉、同音喜多賢次の上告理由 本件上告を棄却する。 上告費用は上告人らの負担とする。 [1] 思うに、司法裁判権が、憲法又は他の法律によつてその権限に属するものとされているものの外、一切の法律上の争訟に及ぶことは、裁判所法3条の明定するところであるが、ここに一切の法律上の争訟とはあらゆる法律上の係争という意味ではない。一口に法律上の係争といつても、その範囲は広汎であり、その中には事柄の特質上司法裁判権の対象の外におくを相当とするものがあるのである。けだし、自律的な法規範をもつ社会ないしは団体に在つては、当該規範の実現を内部規律の問題として自治的措置に任せ、必ずしも、裁判にまつを適当としないものがあるからである。本件における出席停止の如き懲罰はまさにそれに該当するものと解するを相当とする。（尤も昭和35年3月9日大法廷判決――民集14巻3号355頁以下――は議員の除名処分を司法裁判の権限内の事項としているが、右は議員の除名処分の如きは、議員の身分の喪失に関する重大事項で、単なる内部規律の問題に止らないからであつて、本件における議員の出席停止の如く議員の権利行使の一時的制限に過ぎないものとは自ら趣を異にしているのである。従つて、前者を司法裁判権に服させても、後者については別途に考慮し、これを司法裁判権の対象から除き、当該自治団体の自治的措置に委ねるを適当とするのである。） [2] されば、前示懲罰の無効又は取消を求める本訴は不適法というの外なく、原判決は結局正当である。なお、所論は違憲を云々するが、その論述するところは、ひつきよう叙上と異る見解に立脚して原判決を非難するものであつて、採るを得ない。 [3] しかし、所論は本件懲罰の無効又は取消を求める本訴の適法なることを前提とするものであつて、本訴が不適法のものであることは前段説示のとおりであるから、所論はいずれもその前提を欠き、採用のかぎりではない。 [4] よつて、民訴401条、95条、89条、93条に従い裁判官河村大助、同奥野健一の意見および裁判官田中耕太郎、同斎藤悠輔、同下飯坂潤夫の補足意見ある外裁判官全員の一致で主文のとおり判決する。 裁判官河村大助の意見は次のとおりである。 [1] 地方議会議員の懲罰決議は上告人の主張する如く議員としての報酬、手当、費用弁償の請求権等に直接影響するものである以上、その懲罰処分の適否及び右請求権等の争いは単なる議会の内部規律の問題に過ぎないものと見るべきではなく、裁判所法3条の「法律上の争訟」として司法審査の対象になり得るものと解するを相当とする。またこのことは、その懲罰処分が除名処分であると出席停止の処分であるとにより区別される理由はない。けだし残存任期一ぱいの出席停止ということもないとはいえず、実質的には除名処分と異らない場合もあり得るのみならず、停止の期間が短いからといつて訴訟の対象にならないと解すべきではないからである。従つて多数意見には到底賛同出来ない。 [2] しかしながら、上告人の本訴は第一に本件懲罰決議の当然無効を主張してその無効確認を求めているのであるが、その懲罰決議は現在の権利または法律関係でないばかりでなく、上告人が訴の利益として主張する地方議会議員として有する報酬、手当等の請求権確保の目的を達するために、本訴無効確認の訴が適切有効な手段となるものでないことは明らかである。すなわち懲戒処分の当然無効を主張する上告人は何時にても現在の報酬請求権等につき直ちに権利保護を請求し得るものであるから、本訴確認の訴はその利益がないものというべく、これと同趣旨に出た原判決は正当である。 [3] 次に上告人の予備的請求である懲罰決議の取消を求める訴は、地方自治法255条の2及び行政事件訴訟特例法2条により、訴願の裁決を経た後でなければ提起できないこと明らかである。従つて訴願を経由することなく直ちに提起した本訴は不適法であるといわなければならない。 裁判官奥野健一の意見は次のとおりである。 [1] 本件懲罰議決の無効確認を求める訴は出席停止期間が既に経過しているから現在においては訴の利益がないのみならず、過去の法律関係の無効の確認を求めるものであつて理由なく、また、予備的請求として決議の取消を求める訴は地方自治法255条の2の訴願裁決を経ていないから不適法である。従つて本件上告は理由がない。 [2] 多数意見は本件懲罰議決は、自律的な法規範をもつ社会ないしは団体の内部規律の問題として自治的措置に任せるべきものであつて司法裁判権の対象の外におくを相当とする旨判示する。しかし、地方公共団体の議会のした議員除名の懲罰議決が裁判所の裁判の対象となることについては既に当裁判所の屡次の判例の示すところであり、懲罰議決が議員の除名処分であると出席停止の処分であるとによつて区別すべき理論上の根拠はない。のみならず、行政事件特例法の適用にあたつては懲罰議決はこれを行政処分と解し、これを行う議会は行政庁と解するを相当とすることは当裁判所の判例（昭和26年4月28日第三小法廷判決）とするところであり、一般に行政庁の処分の違憲、違法の問題について裁判所が裁判権を有することは憲法81条、裁判所法3条によつて明白であるのみならず、地方自治法255条の2によれば地方公共団体の機関の処分により違法に権利を侵害されたとする者は訴願裁決を経て裁判所に出訴することができる旨を規定しており、地方公共団体の議会のした懲罰処分を除外すべき趣旨は窺われないしその処分が除名処分の如き重大事項であるときは裁判所の裁判の対象になるが、出席停止処分の如き重大でない事項は裁判所の裁判の対象にならないとするが如き区別を設ける趣旨も窺えないのである（ただ出席停止処分は停止期間の経過により訴の利益を失う場合が多いというに過ぎないのである）。従つて本件出席停止の懲罰処分は司法裁判権の対象にならないとした多数意見には賛成できない。 上告理由第一点についての裁判官田中耕太郎、同斎藤悠輔、同下飯坂潤夫の補足意見は次のとおりである。 多数意見が地方議会の議員の懲罰としての出席停止の無効確認又は取消を求める本訴を不適法とする結論には賛成である。しかし、多数意見のように、除名と出席停止とを区別して考えるべきではなく、両者はともに裁判権の対象の外にあるものと解すべく、その理由は、昭和27年(ク)第109号、同28年1月16日大法廷決定理由中の裁判官田中耕太郎の少数意見、昭和30年(オ)第430号、同35年3月9日大法廷判決理由中の裁判官田中耕太郎、同斎藤悠輔、同下飯坂潤夫の補足意見のとおりである。 （裁判長裁判官 田中耕太郎 裁判官 島保 裁判官 斎藤悠輔 裁判官 藤田八郎 裁判官 河村又介 裁判官 入江俊郎 裁判官 池田克 裁判官 垂水克己 裁判官 河村大助 裁判官 下飯坂潤夫 裁判官奥野健一 裁判官 高橋潔 裁判官 高木常七） 原判決は村議会議員の出席停止の懲罰決議の無効確認並びに取消の訴の適否について 「現在出席停止期間が経過していることは、控訴人の主張自体によつて明らかであるから、現在においては訴の利益がないものというべきである。控訴人らは給与に関する請求権確保のため、又は条例改正決議の無効確認を求めるための先決問題訴訟として訴の利益があると主張しているけれども、訴の利益は、直接かつ具体的なことを要するものと解すべきであつて、控訴人の主張するところをもつてしては、いまだ右の訴につき訴の利益ありと認めるには不充分である。よつて控訴人らの右訴は、ともに不適法として却下すべきである」と判示した。ところで、このような判断は従来、地方公共団体の議員の除名決議取消の意義は当該議員の剥奪された議員資格を回復することにありとし、従つて、議員の任期が満了したときは議員の除名決議取消を求める訴の利益は喪失するとする、最高裁判例（昭和27年2月15日第二小法廷判決民集6巻2号89頁）及びこれと同趣旨の下級審判決例にしたがったものと思はれる。しかし乍ら、地方自治法第134条乃至第137条に規定している懲罰は、公法上の身分についての行政上の制裁処分であつて刑罰ではないがその性質上憲法第31条及第39条の精神を推及して考慮することが条理上要求せられているところである。（不遡及の原則については最高裁昭26、4、28、民集5巻5号336頁。新潟地裁昭23、12、1、月報8。）このような公法上の身分についての行政上の制裁処分に関し、何ら懲罰事由がないのにも拘らず、違法な懲罰処分が行はれた本件の如き訴訟にあつて単に出席停止の期間経過後であるとの理由だけで訴の利益なしとして却下せらるるならば違法な制裁処分を受けながら法律上の救済を求めることが不可能となるのである。違法な出席停止処分であつても行政処分の自力執行性により、かかる処分をうけた議員は出席停止期間中議会に出席することを禁ぜられ、議員としての議決権、発言権等の権利行使を奪はれるのみならず、その名誉、信用などの人格的利益も侵害せられ、将来選挙の際においても懲罰をうけた議員としての不利益を蒙り、又その出席停止期間中の費用弁償請求権も失うことになる。したがつて、右出席停止期間経過後であつても右に述べた人格的利益の侵害を排除し、費用弁償請求権を回復するためにも右処分の無効乃至取消を求める訴の利益ありと解するのが相当である。しかも被処分議員の名誉、信用の回復として採り得る効果ある措置は右出席停止決議の無効乃至取消の訴を提起して右決議の違法を宣言し無効乃至取消を判決してもらう以外に途がなく、かかる意味において直接かつ具体的な訴の利益を有しているのである。下級審の判決例においても、議員除名決議取消の狙う法律的効果は議員たるの資格回復に限らず、議員たるの資格に基いて有する年間定額の報酬を請求する権利のあることを併せ含めるべきであるとして任期満了後も訴の利益を認めているものが多数あり、しかも前掲最高裁判例がでた以後に於てもなほこれに反する下級審の判断がでていることは注視せらるべきであろう。（仙台高裁昭27、2、15、高裁民集5巻2号37頁。東京地裁昭28、9、30、例集4巻9号231。東京高裁昭30、2、28、例集6巻2号43。釧路地裁昭30、5、18、例集6巻5号140。）しかも、議員の出席停止の懲罰処分と、その期間経過という点においても同様の事案である一定期間の営業停止処分や、一定期間の運転免許の停止処分について、期間経過後においても被処分者は違法な行政処分の取消を求める訴の利益ありとする下級審判決例がむしろ多くなつていることは右一定期間の資格回復のみに訴の利益を限定せず、一定期間の違法なる資格の侵害によりて生ずる人格上の不利益や財産上の損害等を併せ含めて訴の利益を認めることが妥当であるとの条理上の要求に基くものと思はれる。（大阪地裁昭30、9、30、決定例集6巻9号244。山口地裁昭32、3、28、例集8巻3号51の1。東京地裁昭32、12、20、例集8巻12号230。富山地裁昭33、2、21、例集9巻2号38。東高裁民12部昭33、10、14、判決。）次に本件出席停止決議無効乃至取消の訴が費用弁償請求権確保及び条例改正決議無効確認並びに右条例の公布の無効乃至取消の先決問題訴訟として訴の利益を有することは明らかなところである。判例中にはかかる場合は直接歳費請求費用弁償等の請求を出訴すればよいとの見解があるが、このような出訴においても結局は行政処分の違法性を判断しなければ右請求権の認定をすることは不可能である。してみれば本来行政事件訴訟であるべき行政処分の無効乃至取消に関し民事訴訟において行政処分の中間確認の請求について中間判決をなすことと全く同様のことに帰着する。しからば歳費請求、費用弁償請求等確保のためその前提として行政事件訴訟特例法により行政処分の無効乃至取消を求める独立の訴訟を認容することとも、また、その理を一にすることになるのであつて、この意味において訴の利益ありと解すべきが理論上当然であり又裁判の実際に適合しているといはねばならない。行政処分の失効後においても行政処分の違法を宣言するいわゆる違法宣言判決を認めている立法（西独バイエルン行政裁判法第79条第1項後段）を我が国の法制にも考慮すべきであるとの見解が有力であるが（法制審議会行政訴訟部会「行政事件訴訟特例法改正要綱試案」。行政事件担当裁判官会同「行政裁判資料第19号行政事件担当裁判官概要42頁以下」。）現行法の解釈としても既に前掲下級審判決例の如くかかる事案について期間経過による行政処分の失効後においてもその無効乃至取消につき訴の利益がありとする見解が漸次増加しつつある傾向にあるのである。現行「行政事件訴訟特例法」は終戦直後の占領下においてそうそうの際に立法せられたもので行政訴訟の特質につきその考慮が不充分であり、かつ、その規定も簡略に過ぎ不備欠陥が多く解釈上幾多の疑義を残している。したがつて法解釈の態度としてはその根拠を条理に求め、かつ、実際の必要に応じて判断すべきであろう。憲法第32条は何人も自己の有する権利又は利益が不法に侵害されているとみるときは裁判所に対してその判断を求めることができる権利を担保している。また行政事件訴訟特例法第1条は凡そ行政庁の違法な処分の取消又は変更に係る訴訟その他公法上の権利関係に関する訴訟につきその出訴を認めている。本件は違法なる出席停止の懲罰処分によつて上告人らがその名誉信用などの人格的利益や費用弁償請求権が侵害され、かかる損害に対する救済を必要とする法律上及び実際上の利益が存し、またその救済として効果ある唯一の方法である本件訴を提起したのにかかわらずこれを却下したことは司法の拒絶であつて原判決は明らかに行政事件訴訟特例法第1条の解釈を誤り以て憲法第32条に違背した違法があるから前掲最高裁判例を変更し原判決を破棄差戻せられたい。 原判決は「新潟県岩船郡山北村役場位置条例の一部を改正する条例の議案を可決する旨の決議」の無効確認の訴の適否について 「地方公共団体の議会の議決は地方公共団体の内部的意思決定に過ぎないから右は「公法上の権利関係」ということは出来ない。」とし「従つて地方自治法第176条のように特に訴の提起を許している場合の外は地方公共団体の議会の議決の無効確認を訴求することはできないものというべきである」として訴を却下している。しかし乍ら役場位置条例に関する村議会の議決は村長の公布により村民全部にその法律効果を及ぼし、村民全体の利害に相関するところ甚大であり、単なる地方公共団体の内部的意思決定に過ぎないということはできないところであつて、むしろ村民全部を相手方とする行政処分の性質を有するものと解すべきである。条例はその内容から、(A) 法規的性格のもの、例えば、いわゆる公安条例、飼犬取締条例、自転車盗難防止条例など、(B) 行政規則的性格のもの、例えば議員定数減少条例、常任委員会設置条例、特別委員会設置条例、市町村部課設置条例など、(C) 行政行為的性格のもの、例えば工場誘致条例、県民養老年金条例、名誉市民条例などに区別せられるところであるが、その条例がいづれの性格に属するかはその条例の内容によつて決せられるべきである。しかして、村役場位置条例は地方自治法第4条第3項により通常の条例が出席議員の過半数でこれを決することが出来るにかかわらず特に出席議員の3分の2以上の同意を要することとし、更に「前項の事務所の位置を定め又は変更するに当つては住民の利用に最も便利であるように、交通の事情、他の官公署との関係等について適当な考慮を払わなければならない。」との要件の充足を要求しているのである。このことからも明らかなように、村役場位置は住民の権利義務その他の利害に重大なる関連があるのであつて、それが地方公共団体の内部的事項と見るべきものでなく、したがつて、また村役場位置に関する村議会の議決は内部的意思決定というものではなく村民全部を対象とする行政処分といわなければならない。地方公共団体の議会の議決はつねに地方公共団体の内部的意思決定に過ぎないと解すべきではなく、それが議会の議決であつても特定人（本件の場合は村民全部）を対象とする行政処分の性質を有する場合には「公法上の権利関係」又は「行政庁の処分」としてその議決が違法である場合には出訴の対象となるのである。本件の場合を見るに、多数派議員が右条例の議決に3分の2の賛成を得ることが困難であることから上告人らの反対議員の発言及び議決権を封じ、もつて自己に有利な体制をととのえるため、何ら懲罰理由がないのにもかかわらず不法にも上告人らを出席停止処分に処し、以て右条例を議決したものである。もしもかかる違法なる出席停止処分及びこの違法を承継する不当な議決を黙過放任するならば地方自治法第4条第3項の規定の精神は蹂躙せられ、やがては法治主義、民主主義の議会運営が崩壊するに至る危険があるのである。もし、上告人らが違法な出席停止処分に附されることなく、発言権議決権等議員として当然有する権利義務を行使しておれば右条例の議決は不成立となつたのであつて、かかる重大な瑕疵ある議決により直接損害を被つた当該地方公共団体の議員が右決議の無効確認を請求する権利を保有することは憲法第32条、第76条及び行政事件特例法第1条並びに地方自治法の精神からいつて当然のことといはなければならない。更に原判決は地方自治法第176条のように特に訴の提起を許している場合の外は地方公共団体の議会の議決の無効確認を訴求することはできないと判示しているがこの判断は明白に誤りである。すなわち右第176条はいわゆる機関争訟に関する規定であつて、本来1つの人格を有する地方公共団体において、意思決定機関たる議会と執行機関たる首長とがそれぞれ訴訟の当事者として争訟する場合を特に認めたものであつて、このことから特に法律で訴の提起を認めている場合の外は議会の議決の無効を訴求し得ないと解すべき理由もなく、このような見解は何ら理論上及び法律上の根拠がない。判例は地方公共団体の長のなす解散処分につき議員個人よりの出訴を認めているが（鹿児島地判昭25、2、21例集第1巻10号181。和歌山地判昭27、3、31例集3巻2号50。水戸地判昭23、9、15月報5号59。）かかる訴を地方自治法その他の法規において具体的に認めている規定はどこにも存しないし、又判例は懲罰決議について議会を被告として行政訴訟をなし得ることを容認しているが、これについても明文上特に規定しているところがないのである。議会の議決であつてもそれが特定人に対し公法上の法律効果を及ぼす場合は特に法律上の明文がなくともその議決が違法であれば行政訴訟として議会を被告として出訴し得ることは学説判例上において明瞭なところである。原判決は前述の理由により行政事件特例法第1条の規定の解釈を誤つているからこの点においても破棄せらるべきものと思料する。 村長のなした「新潟県岩船郡山北村役場の位置条例の一部を改正する条例の告示」の無効確認並びに予備的請求としての取消の訴について原判決は 「地方自治団体の長による条例の公布は特定人に対し直接現実に法律効果を及ぼし、その点において一般の行政処分と異ならないような場合を除き、条例の公布は、行政事件訴訟特例法第1条にいう『行政庁の処分』には含まれないものと解すべきものである。しかして本件条例の公布によつて控訴人らに対し直接現実に法律効果を及ぼすものでないことは、条例の内容自体によつて明らかであるから、条例の公布自体の無効確認並びに取消を求める訴も、ともに不適法として却下すべきである」と判断しているが、本件地方公共団体の事務所の位置条例は、村民の権利義務（例えば納税義務履行場所の変更を来すことなど）その他の利害に重大な影響を有することは明らかであつて前述の如く地方自治法第4条第2項も住民の利用に最も便利であるようにとの要件を規定しているところであり、また地方公共団体の住民はその属する地方公共団体の財産及び営造物共用の権利とその負担分任の義務とを有している。しかも役場位置の変更は地方自治法により慎重な手続きをもつてこれを定めるよう法的に住民の利益を保護しているのである。よつてこの条例の公布によつて直接、現実に不利益を蒙る上告人らとの関係に於ては行政事件特例法第1条にいう「行政庁の処分」（第1条前段）または「公法上の権利関係」（第1条後段）のそのいづれかに含まれるものと解すべきである。しかも地方公共団体の長は地方自治法第176条により議会において成立した条例を再議に付する権限を有するのであるから本件議決のような違法な条例は再議に付すべきであるにもかかわらず、かえつて違法に議決されたことを知りながらこれを再議に付することなく敢てこれを公布したものであつて、その公布行為もまた違法を承継しているから、それ自体独立して訴訟の対象となり得る。たとえ、かかる条例によつて仮に直接現実に特定人の権利に変動を及ぼすものでないにしても法律上保護する利益があれば訴訟の対象となり得ると解するのが相当である。（同趣旨、盛岡地裁昭31、10、15判決、例集7巻10号239。）原判決はこの点に於ても行政事件訴訟特例法第1条の解釈を誤つた違法がある。（因に、本件出訴はいわゆる好訴又は濫訴というが如き筋合のものでなくして地方自治法によらざる町村合併、すなわち新市町村合併促進法により強制力をもちいて行はれた町村合併の生んだ悲しむべき紛争であり、この間合併当時の合併条件に関する約定のその後における無視および多数派の違法不当な横暴に対する村内正義派の止むにやまれぬ提訴であり、またこのことは司法審査による救済を求める以外に途なき案件なのである。） 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