徳島市公安条例事件
第一審判決

集団行進及び集団示威運動に関する徳島市条例違反、道路交通違反
徳島地方裁判所 昭和44年(わ)第1号
昭和47年4月20日 刑事部 判決

被告人 甲野学 昭和10年7月18日生 総評地方オルグ

■ 主 文
■ 理 由

■ 参照条文


 被告人を罰金5,000円にする。
 右罰金を完納しえないときは、金2,500円を1日に換算した期間被告人を労役場に留置する。
 訴訟費用(略)。

 被告人は昭和43年12月10日徳島県反戦青年委員会主催の「B52、松茂・和田島基地撤去、騒乱罪粉砕、安保推進内閣打倒」を表明する徳島市藍場町2丁目藍場浜公園から同市新町橋通り、東新町、籠屋町、銀座通り、東新町丸新デパート前路上に至る集団示威行進に青年労働者、学生ら約300名とともに参加したが、右集団示威行進に対しては所轄徳島東警察署長がその道路使用を許可するにあたり、「蛇行進、うず巻行進、ことさらなかけ足又はおそ足行進、停滞、すわり込み、先行てい団との併進、先行てい団の追越し、およびいわゆるフランスデモ等交通秩序を乱すおそれがある行為をしないこと」との条件を付していたのに、右集団示威行進の先頭集団約80名が同日午後6時36分ころから同6時38分すぎころまでの間、県道宮倉徳島線上の同市元町2丁目藍場浜公園南東出入口付近の車道から同市新町橋西側車道南詰付近までの約70メートルの区間において最大幅約8メートルの右車道幅員いつぱいの、同日午後6時39分ころ同県道上の同市新町橋通り1丁目「八百秀食料品店」前横断歩道北側端から同「豊栄堂」小間物店付近までの約35メートルの区間において最大幅約5メートルで右車道幅員の約3分の2程度の部分でそれぞれ、蛇行進を行なつた際、自ら右先頭集団直近の隊列外付近に位置して断続的に右先頭集団とともに蛇行進をし、もつて右徳島東警察署長の付した道路使用許可条件に違反したものである。
一、判示所為につき道路交通法77条3項、119条1項13号、徳島県道路交通法施行細則(昭和35年徳島県公安委員会規則第第5号、ただし昭和40年徳島県公安委員会規則第6号による改正後のもの)11条3号(罰金刑選択)
一、換刑処分につき刑法18条1項、4項
一、訴訟費用の負担につき刑事訴訟法181条1項本文
[1] 本件公訴事実全体の要旨は
『被告人は、日本労働組合総評議会の専従職員兼徳島県反戦青年委員会の幹事であるところ、昭和43年12月10日県反戦青年委員会主催の「B52、松茂・和田島基地撤去、騒乱罪粉砕、安保推進内閣打倒」を表明する徳島市藍場浜公園から同市新町橋通り、東新町、籠屋町、銀座通り、東新町、元町を経て徳島駅に至る集団示威行進に青年、学生約300名と共に参加したが、右集団行進の先頭集団数10名が、同日午後6時35分ころから同6時39分ころまでの間、同市元町2丁目藍場浜公園南東入口から出発し、新町橋西側車道上を経て同市新町橋通り1丁目22番地「豊栄堂」小間物店前付近に至る車道上において蛇行進を行ない交通秩序の維持に反する行為をした際、自らも蛇行進をしたり、先頭列外付近に位置して所携の笛を吹きあるいは両手を上げて前後に振り、集団行進者に蛇行進をさせるよう刺戟を与え、もつて集団行進者が交通秩序の維持に反する行為をするようにせん動し、かつ右集団示威行進に対し所轄警察署長の与えた道路使用許可には「蛇行進をするなど交通秩序を乱すおそれがある行為をしないこと」の条件が付されていたにもかかわらず、これに違反したものである。』
というのであり、このうち被告人が「自らも蛇行進をした」点が道路交通法77条3項、119条1項13号に該当することは先に認定したとおりであるが、さらに検察官は被告人が「自らも蛇行進をしたり、先頭列外付近に位置して所携の笛を吹きあるいは両手を上げて前後に振り、集団行進者に蛇行進をさせるよう刺戟を与え、もつて集団行進者が交通秩序の維持に反するようにせん動した」点が「集団行進及び集団示威運動に関する条例」(昭和27年1月24日徳島市条例第3号、以下条例という)3条3号に違反し、同5条に該当するというのである。
[2] 本件集団示威行進の行われるにいたつた経緯、その態様ならびに被告人の言動について検討するに、(証拠略)を総合すると次の事実が認められる(前示罪となるべき事実と重複する点があるが、事実関係を明瞭ならしめるため煩をいとわずその全貌を認定しておく)。
昭和43年12月10日開催された本件集会ならびに集団示威行進は、徳島県反戦青年会の主催にかかるもので、同年12月6日乙山松一郎から徳島東警察署警備課を通じて徳島県公安委員会に対し、藍場浜公園、新町橋、東新町、籠屋町、銀座通り、日活前、東新町、新町橋、元町を経て徳島駅前に至るコースの予定で行なわれるものとして、市条例にもとづく届出がなされ、同時に同署交通課を通じて徳島東警察署長に対し、道路交通法77条1項4号、徳島県道路交通法施行細則11条3号による道路使用許可申請がなされたこと、
右道路使用許可申請に対し同年同月9日徳島東警察署長から
、行進隊形は3列縦隊とすること、
、蛇行進、うず巻行進、ことさらなかけ足又はおそ足行進、停滞、すわり込み、先行てい団との併進、先行てい団の追越しおよびいわゆるフランスデモ(許可条件中の文言はフランデモであるが、フランスデモと記載すべきところを誤記したものと認める。)等交通秩序を乱すおそれがある行為をしないこと、
、旗ざを(原文のまま)等を利用して隊伍を組み又はプラカード旗等をことさらにふる等一般交通に危害を及ぼすおそれがある行為をしないこと、
、コースの中、元町1丁目名店街西側で左折し産業観光会館前車道を通つて解散地に入ること」
との条件を付して許可がなされ、そのころ右乙山松一郎に対して道路使用許可書が交付されたこと、
右集団行動は同年12月10日午後6時ころから徳島市藍場町2丁目藍場浜公園に青年労働者、学生約300名が集つて集会が行なわれ、これに徳島大学の学生を中心とする一団が参加し、間もなく同日午後6時35分ころ、右集会を終つたうえ、行進の隊形を整え集団示威行進に移つたこと、
右集団示威行進ははじめ右公園内の円形噴水を中心として蛇行進を含めて行われ、同日午後6時36分ころ、右公園南東出入口から県道宮倉徳島線の道路上に出て先頭集団から蛇行進を始め、同日午後6時38分すぎころ先頭集団が新町橋南詰の付近に到達するまでにほぼ連続して幅員約8メートルの同橋西側の車道いつぱいにあたる蛇行進が行われたこと、
同日午後6時38分すぎころにはその速度が極めてゆるいものに変り右新町橋南詰のあたりで一時停止し、間もなく同日午後6時39分ころ同所で交差する西船場通りを渡り切り同市新町橋通り1丁目「八百秀食料品店」前横断歩道の直前(北側端)付近から再び蛇行進を始め、「豊栄堂小間物店」前までの約35メートルの区間を幅員約8メートルの車道の西端から約3分の2程度の幅で蛇行進したこと、
その後東新町入口方向へ左折し、同所で警察機動隊の規制がなされるとともに先頭隊列の4人が逮捕されたこと、
ここで右集団示威行進は混乱したが、そのまま東新町、籠屋町、銀座通りを経て再び東新町丸新デパート前まで行進を続け、同所で警察機動隊に対する抗義集会をした後解散し、その後は参加者中の学生を中心とした約40名程度の者が右集団示威行進の予定コースをたどつて徳島駅前に至り終了したこと、
被告人は総評オルグであり、徳島県反戦青年委員会の幹事であつたところから右集会および集団示威行進に参加したこと、
前示藍場浜公園内で行われた蛇行進においては、集団の先頭隊列が噴水の周囲を行進し始めた直後に、被告人が丙田嘉男らのいる先頭隊列の前方に来て手で合図をし自らジグザグに走り、これによつて右先頭隊列から蛇行進が始つたものであること、
右先頭集団が県道宮倉徳島線上に出た直後には被告人は先頭隊列付近の新町橋北詰付近車道上にあつて自ら笛を吹き、これとともに右集団は先頭隊列から順次蛇行進を始め、被告人も先頭隊列の直前に位置して自らゆるやかな蛇行進を行ない、右先頭集団が新町橋南詰手前にやつてきたころ被告人が右先頭隊列の直前にあつて笛をやや長く吹き、それとともに右先頭集団からゆるやかな速度の行進に移つたこと、
間もなく右先頭集団が新町橋南詰に達し東西に通ずる西船場通りとの交差点の手前で一時停止した後、被告人が右先頭隊列の直前にあつて両腕を胸付近まで上げ、肘より先の部分を同時に前後に振つて合図をし、短く笛を吹き、これによつて集団は右先頭隊列から再び蛇行進を始め、被告人も自ら先頭隊列直前に位置してゆるやかな蛇行進を行なつたこと、
このように被告人が自ら蛇行進をしたり、笛を吹いたり、手で合図をすることによつて、右集団示威行進の先頭隊列から数十名の者らが蛇行進をしたり一時停止したりしたものであること、
以上の県道宮倉徳島線上の蛇行進の通過を待つため、北進する乗用車、バス等合計約10台の車両が約1分ないし、3、4分程度の間停車しなければならなかつたこと、
以上の各事実が認められる。
[3](一) 市条例3条は
「集団行進又は集団示威運動を行うとする者は、集団行進又は集団示威運動の秩序を保ち、公共の安寧を保持するため、次の事項を守らなければならない。」
とし、その3号で
「交通秩度を維持すること」
と規定し、4条において
「徳島市警察署長は……第3条の規定……に違反して行われた集団行進又は集団示威運動の参加者に対して公共の秩序を維持するため、警告を発し、その行為を制止し、その他違反行為を是正するにつき必要な限度において、所要の措置をとることができる。」
とし、5条で
「……第3条の規定……に違反して行われた集団行進又は集団示威運動の主催者、指導者又は煽動者はこれを1年以下の懲役若しくは禁錮又は5万円以下の罰金に処する。」
旨規定している。
[4] 右条例においては、その3条3号に規定する「交通秩序を維持すること」の違反は、一方では4条により警告、違反是正措置すなわち即時強制権限の発動の要件となり、他方では5条によりその主催者、指導者又は煽動者を処罰する犯罪構成要件となるのである。
[5] ここで特に注意すべきことは市条例の規定それ自体においては、他の多くの地方公共団体のいわゆる公安条例の場合と異なり、委任規定をもつて「交通秩序維持に関する事項」についてさらにその都度条件を設定するなどの方法でその内容を具体的に補充する余地は全く残されていないのである。したがつて、「交通秩序を維持すること」に違反することの内容が一義的に明確でないときは、一方集団行動を行おうとする者において、右条例ではいかなる行為が許容され、いかなる行為が禁止されているかの判断に苦しみ不安定な状況に置かれ自らの統制のもとに自由濶達になされて然るべき集団行動がいたずらに萎縮することになりかねないし、他方警察当局側においてもこれが判断を誤り、許容さるべき集団行動の自由まで制限したり、極端な場合には違法にその主催者、指導者、煽動者を検挙するおそれを包蔵することになり、これでは集団行動を含め表現の自由を最大限に保障せんがため、昭和27年に右条例を従来の許可制から現行の届出制に改めた趣旨にもとることになろう。そこで、「交通秩序を維持すること」という規定の内包する意味内容が明らかであるとともに、その外延もまた明確であることが要請されるのである。けだし、集団行動に関する規制は基本的人権の中でも特に重要な表現の自由に直接かかわりをもつだけに、そのことは国民全体の重大な関心事であり、それだけにきめの細かい扱いが必要とされるからである。

[6](二) 以上の前提に立つて、市条例3条3号の「交通秩序を維持すること」という規定の内容を検討してみると、結論的にいえば右の規定は一般的、抽象的、多義的であつてその内包する意味内容が明瞭でないばかりか、その外延もまた不明確であつて、これを種々の観点から合理的に限定して解釈することも困難である。したがつて、右規定は4条の即時強制権限発動の根拠規定としては濫用の危険があり、5条によつて処罰の対象とされている犯罪構成要件としては明確性を要請する罪刑法定主義の原則に背馳し、憲法31条の趣旨に反するものと判断せざるを得ないのである。以下その理由を説明する。
[7](イ) 元来集団行進、集団示威運動とは、多数人の集団が道路その他公共の場所をある程度の時間にわたつて占拠し、もしくはよう塞し、一般大衆に訴えようとする政治、経済、労働等に関する何らかの思想、主張を表現しつつ行進又は運動することを本質的内容とするものであつて、それは必然的に右の場所における他の人車の交通に影響を及ぼし、そのような集団行動が行なわれない場合とは異なる交通の様相を呈し、多かれ少なかれ交通の秩序を乱すことになるのは、集団行動等を許容する以上ある程度やむを得ないものというべく、また同じく交通秩序といつても、集団行動の行なわれていない場合のそれと、集団行動が行なわれている場合のそれとは内容的に自ずから異るのであり、市条例3条3号にいう「交通秩序」は、おそらく後者を指しているものと考えられるが、その具体的な内容としていかなるものを予定しているのか市条例の全体を通じてみても何らの手掛りが得られないのである。
[8](ロ) それでは道路交通法77条3項にもとづき所轄警察署長が道路使用許可に際して付する許可条件をもつて市条例3条3号にいう「交通秩序を維持すること」の内容を補充しうるものと解釈することはできないであろうか。後に述べるとおり、道路交通法(昭和35年法律第105号)77条では、表現の自由として憲法21条に保障されている集団行進等の集団行動、すなわちいわゆる表現行為をも含めて規制の対象としていると解せられ、表現行為についても同条1項4号に該当するものとして都道府県公安委員会が定めた場合には、同条3項によつて所轄警察署長が道路使用許可条件を付しうることになつているから、この道路使用許可条件と市条例3条3号の「交通秩序を維持すること」との関係が問題となる。
[9] そこで検討するに、まず道路交通法は道路交通の安全と円滑を図り、道路交通の危険を防止する観点から道路交通一般について規定しているのに対し、市条例は集団行動のみについて特別に規定しているものであるという理由から、市条例の規定は特別法であり、一般法である道路交通法の規定の効力に優先するという考え方がありうる。しかし、道路交通法は国会で議決成立した法律であり、地方公共団体が制定した条例よりも法形式としては上位法であつて、下位法たる条例をもつて上位法たる道路交通法の効力に優先するということは許されないから、このような見解は正当ではない。
[10] 次に、条例は地方公共団体の議会による自主立法ではあるが、「法令に違反しない限りにおいて」、すなわち、国の法令と競合しない限度で制定することができるものであつて、もし条例が法令に違反するときは、その形式的効力がないのである。本件における道路交通法77条の規定と市条例3条3号の規定とは、道路で行なわれる集団行動に関する限り、その対象を同じくするといつて差しつかえないから、市条例3条3号にいう「交通秩序を維持すること」の意味が、道路交通の安全と円滑を図り、道路交通に対する危険を防止する趣旨、目的をもつた、そのような内容のものであると理解する限りは、市条例3条3号の規定は、道路交通法77条の規定に抵触し、地方自治法14条1項に違反し、憲法94条の条例制定権の範囲外の立法として形式的効力を失うものということにならざるを得ないのである。
[11] もつとも、この点に関しては、市条例が制定された昭和27年1月24日当時にあつては事情が異なつていたともみられる。当時においても市条例3条3号の「交通秩序を維持すること」という意味内容が甚だ漠然としていて不明確であるのは現在と同様であるとはいえ、当時の道路交通取締法(昭和22年法律第130号)の規定との関係においては現行道路交通法との関係のような問題がなく、市条例3条3号の規定をもつて文字どおり集団行動に関する限り道路交通の安全と円滑を図り、道路交通に対する危険を防止するという趣旨、目的のものとして理解できる余地があつたのである。すなわち、当時の道路交通取締法26条は現行道路交通法(昭和35年法律第105号)77条にあたるその前身ともいうべき規定であるが、それは単に
「左の各号の一に該当する者は命令の定めるところにより警察署長の許可を受けなければならない。」
としてその4号で
「道路において都道府県知事の定める行為をしようとする者」
とのみ規定するにとどまり、これをうけた「徳島県道路交通取締規則」(昭和23年徳島県規則第34号)2条においても
「左の各号の一に該当する行為をしようとする者は、その目的、方法、期間、区域又は場所を具し、所轄警察署長の許可を受けなければならない。」
として1号で
「道路に竹、木、土、石その他の物件を置き又は仮囲、縄張、支柱などを設けようとするとき」、
2号で
「祭礼などの場合、道路に旗、のぼり、山車、舞台などを出そうとするとき」、
3号で
「前各号の外、交通の妨害となり、又は交通の危険を生ぜしめるような行為をしようとするとき」
と規定するにとどまつていたのであつて、ここに列挙した行為とはかなり性格を異にし、表現の自由として憲法21条の保障を受けるべき集団行動をも含めてこの道路交通取締の規定において規制の対象としているものといいきれるかどうか疑問であつて、むしろ憲法21条の保障をうける集団行動については、単に道路交通取締の見地のみからでなく高次の判断を経るべきであるとして道路交通取締法ではあえて規制の対象としていなかつたものとみるべき余地がある。
[12] そうだとすると、集団行動の道路交通秩序と関連する側面については、道路交通取締法に空白部分があるといえるから、この部分を条例をもつて規制の対象とし道路交通取締法の補充的な規定を設けるということも許されると考えることができるわけである(道路交通法取締法に対するこのような解釈運用が当時一般的であつたことは、たとえば昭和24年秋田県条例第25号「道路交通等保全に関する条例」前文中で
「この条例は、現行道路交通取締に関する法令において規定を欠いている示威行進、示威運動について、一般の者が道路等を通行し又は使用する自由を奪われ又は妨げられることのないよう予め秩序の維持を保つための規律を設けんとするものである。」
とうたつていることからしてもうかがい知れるところである)。
[13] そして市条例もその制定当時は、道路交通法取締法に対する当時のこのような一般的な理解を前提として同法の空白部分を補充する役割を果すべき趣旨、目的のものとして3条3号の規定を設けたものであると理解されるのである。
[14] しかしながら、現行道路交通法においては後述するとおり集団行動をもその規制の対象としていると解せられるから、市条例3条3号の規定の意味を法令に抵触しないように把握しようとすれば、道路交通法77条の対象とされている範囲以外にいかなるものが残されているかを探究するほかはなく、同法77条3項による許可条件の内容をもつて、市条例3条3号の意味内容を明確ならしめるための資料とするという考え方はとりえないのである。
[15] なお、市条例5条において処罰するのは「交通秩序の維持」に違反した集団行動を「主催」し、「指導」し、又は「煽動」した者であるのに対し、現行道路交通法77条、78条の違反として処罰することとしているのは、当該違反の行為者又は刑法総則規定の適用による共同正犯者、教唆者、幇助者であつて、両者は処罰の類型を異にしているのであるから、市条例3条3号は5条との関連においては地方自治法14条1項、憲法94条に抵触するものではないとの立論も想定されるので、この点について付言するに、もし市条例5条にいう「主催」、「指導」、「煽動」の観念が現行道路交通法およびその刑法総則規定の適用による処罰の範囲を意味するものであるとするならば、現行道路交通法は後記のとおり表現の自由として憲法21条で保障される集団行動の自由を尊重しつつ、他の道路交通との調和を図るべく必要最少限度においてその違反として処罰しうる範囲を画しているのであつて、逆にいえば現行道路交通法での処罰規定に該当しない行為はそれが仮りに道路交通秩序に影響を及ぼすものであつてもあえてこれを処罰の対象とはしない趣旨であると解せられるのに、特段の合理的理由もなく、現行道路交通法で処罰しない範囲の行為をも市条例5条をもつて処罰の対象に取り入れて、処罰の範囲を不当に拡大するものといわざるを得ない。そうだとすると、結局地方自治法14条1項、憲法94条に抵触し、形式的効力を欠くということとなる。他方、もし仮りに本件市条例違反の処罰類型が現行道路交通法および刑法総則規定の適用によつて処罰する範囲を超えないものとすれば、これまた特段の合理的な理由もないのに同じ行為に対し国の法律で規定をしている法定刑より重い刑罰を条例によつて科そうとするものであつて、地方自治法14条1項、憲法94条に違反し、やはり形式的効力を欠くこととなるのでこのような立論は採りえないものといわなければならない。
[16] 以上要するに、道路交通法77条3項にもとづき所轄警察署長が道路使用許可条件として付した内容をもつて市条例3条3号の内容を補完するものと解する余地はない。(したがつて、道路交通法77条3項にもとづき、所轄警察署長が付した道路使用許可条件に違反した行為があつたからといつても、それだけで右違反がすなわち、市条例3条3号の違反であるとして、同条例4条の違反是正措置権限を発動するという運用が許されないのはもちろんのこと、市条例5条に該当するとしてその集団行動の主催者、指導者、煽動者を検挙、処罰することができないことはいうまでもない。)
[17](ハ) 検察官は、
『市条例3条3号にいう「交通秩序を維持すること」とは「集団行動を実施するにあたり秩序ある交通の形態を維持すること」であり、換言すれば「平穏な集団行動が必然的にもたらす交通秩序阻害の程度を超えて、ことさらに交通秩序を乱すおそれのある、すなわち、交通秩序に具体的危険を生ぜしめる行為を一切しないこと」を意味し、蛇行進は平穏で秩序ある集団示威行進において許される限度を超えることさらな交通秩維持序違反の典型的な行為であるから、市条例3条3号の違反行為に含まれる。』
と主張する。
[18] 検察官がいうような解釈が「交通秩序を維持」する集団行動を「平穏な」集団行動と単に言い換えたにすぎず、その「交通秩序を維持」すべき程度として「具体的危険を生ぜしめない」程度と限定したにすぎないから、何ら具体性がないとの非難を全く免れる訳ではないにせよ、現行道路交通法77条の規定との関連を全然考慮しない限りでは、「交通秩序を維持すること」という文言の文字どおりの解釈として理解することができ、その外延はともかくその内包する意味内容をばある程度明らかにしているものといえよう。しかしながら、このような市条例3条3号の解釈は、同時に、現行道路交通法77条3項にもとづく道路使用許可条件をもつて規制しうる行為の範囲を画する限界についても、そのままあてはまることに注意しなければならない。したがつて、右検察官主張のように解釈してみても、市条例3条3号が道路交通法77条3項の条件により規制しうる行為と別のことを規定したものと解することはできない。
[19] さらに、検察官は、
市条例はその3条において「公共の安寧を保持するため」と明記しているように集団行動に内在する公共危険に着目し、その実施によつて生じるかもしれない平穏な社会生活に対する危険を防止して公共の安寧を保持しようとするのに対し、現行道路交通法では道路における一般交通に対する危険を防止し、交通の安全と秩序を、維持しようとするもので両者はその規制する趣旨、目的を異にし、さらに市条例が規制の対象としているのは集団行動による表現の自由の反社会的な行使であり、現行道路交通法が規制の対象としているのは一般交通に危険又は著しい影響を及ぼすような行為一般であり、両者は規制の対象をも異にしているのである
と主張するけれども、市条例3条3号の「交通秩序を維持すること」の意味内容が前示のようなものである以上、たとえ、その目的が「公共の安寧を保持するため」であつても、その規制の対象が道路交通法77条3項により条件をもつて規制しうる行為とは全く別個のものであるということはできないのである。
[20] このようにみてくると、市条例3条3号にいわゆる「交通秩序を維持すること」を文理的に、あるいはこれに前示の目的を付加して解釈しようとしても、少なくとも道路すなわち一般交通の用に供する場所における集団行動に関する限り、現行道路交通法77条の規制するところと全く同一内容の行為について規制し、しかも同法条とは別異のより厳しい警告、違反是正措置権限(4条)と、より重い処罰規定(5条)を設けたものといわざるを得ず、結局検察官の主張する解釈では前記のとおりの法律と条例との優先関係からして市条例3条3号の規定自体、地方自治法14条1項に違反し、憲法94条の条例制定権の範囲外の立法としてその形式的効力がないということにならざるをえないこととなる。
[21] なお、市条例全体を考察しても3条3号の「交通秩序を維持すること」に該当する行為につき、前示のように何らの例示もなく、かつ委任規定その他によつて具体化する余地もないのに、ひとり蛇行進は「交通秩序を維持すること」に該当する典型的な行為であるというがごときは、集団行動が表現の自由の行使として許容される範囲を示すという、市条例3条3号のもつ行為規範たる性格を度外視するもので恣意的、便宜的解釈であるといわざるを得ないし、右のごとき解釈によつては市条例3条3号の違反となる行為の外延は依然として不明確であり結局、同条例4条、5条との関連で極めて濫用の危険を包蔵する解釈といわざるを得ない。したがつて、検察官の右主張は採用できない。
[22](ニ) 以上のとおり、種々の観点から市条例3条3号の意味する内包、外延を同条例4条、5条との関連において検討してみたけれども、ついに明確な理解に到達することができない。つまり、市条例3条3号は、同5条によつて処罰さるべき犯罪構成要件の内容として、合理的解釈によつて確定できる程度の明確性をそなえているといえず、憲法31条の趣旨に反するといわざるを得ない(本件被告人に対する別件の同種事案についてなされた高松高等裁判所第1部昭和46年3月30日言渡の昭和43年(う)第64号事件の判決参照)。よつて市条例違反の訴因については、その余の検察官、弁護人の主張を判断するまでもなく、罪とならないことになるが、右は有罪と認定した前記道路交通法違反の罪と1個の行為で2個の罪名に触れるとして起訴されたものであることが明らかであるから、特に主文において無罪の言い渡しをしない。
[23] 弁護人は、
 現行道路交通法77条では1項1号ないし4号に規定する行為を一般的に禁止し、所轄警察署長に対する許可申請を義務づけ、その許可があつた場合にはじめてこの禁止が解除される旨規定し、しかも右許可を所轄警察署長の裁量に委ねている一方、所轄警察署長が許否の決定又は許可証交付をなすべき時間的制限を定めた規定もなく、許否留保ないし許可証不交付のまま実施予定時刻が到来したときの救済措置を定めた規定も存しないから、表現の自由として最大限に尊重されるべき集団行動を、この道路交通法77条の適用対象たる行為とすることは表現行為を一般的な事前の許可制の下に置こうとするものであつて憲法21条に違反する疑いが濃厚といわなければならない。もともと道路交通法は道路交通の安全と円滑を図る見地から、表現の自由とかかわりのない非表現行為のみをその規制対象としているのであつて、本件集団行動のような表現行為については規制の対象としていないのである。特に徳島市においては昭和25年に許可制の公安条例が制定されたが、その後憲法21条に違反する疑いがあるとして昭和27年にいたり、これを届出制の現行市条例に改めたものであつて、徳島県公安委員会もこの経過や現行市条例の趣旨をよく熟知している筈であり、集団行動を道路交通法77条の適用対象と定めることによつて、届出制の現行市条例の趣旨を抹殺するようなことをするわけがないから、徳島県道路交通法施行細則(昭和35年徳島県公安委員会規則第第5号)11条3号の範囲には本件集団行動のような表現行為は含まれていないものと解される。もし仮りに表現行為をも含めて右施行細則11条3号中に規定したものと解すべきであるとすれば、右規定そのものが表現の自由を保障する憲法21条に違反し、また実質的合理的な根拠に欠ける刑罰法規であつて憲法31条に違反する。
 しかるに、徳島市内における集団行動規制の実態は、まず、集団行動の実施前の段階では許可制をとる道路交通法77条の規定が活用され、その実施の許否が所轄警察署長の裁量にゆだねられるとともに、許可条件をもつて路線(コース)の一部変更処分を受ける危険をも負担しなければならないのであり、次にその実施段階においては道路交通法77条3項による許可条件違反が、すなわち、市条例4条の警告、即時強制権限発動の要件としてすりかえられて活用され、ここに集団行動は威嚇的な警告にさらされ、即時強制権限を発動され、さらには市条例違反の指導者、煽動者、主催者として検挙されたり、許可条件違反の行為者として検挙されたりしているのである。このような道路交通法と市条例との二元的な運用の実態は、他の許可制を採用している地方公共団体におけるいわゆる公安条例の運用実態と全く同じなのであり、道路交通法と市条例とが相互に補完物として活用され、全体として集団行動を弾圧しているのであり、憲法21条に違反する運用といわなければならない
と主張する。

[24](一) そこで考えてみるに、まず現行道路交通法(昭和35年法律105号)は、その規定の全体を通じてみればすべての者が道路を通行、使用するにあたつて遵守しなければならない道路交通の基本法として、道路における危険を防止し、その他交通の安全と円滑を図ること等を目的として制定されたもので、道路を通行、使用するすべての行為について一般的に規制しようとするものであることが明らかである。そして前記のとおり集団行進、集団示威運動等の集団行動はそれが道路上で行なわれる場合、必然的にある程度道路交通に影響を及ぼすことは避けがたく、このため、集団行動の規模、態様、道路または交通の状況によつては道路交通に危険を生ぜしめたり、著しく交通の防害となるおそれがあることもまた事実である。したがつて、集団行動はもちろん表現の自由の行使として憲法21条の保障をうけるのではあるけれども、その趣旨に反しない限りにおいては、現行道路交通法がその道路交通に影響を及ぼす側面について、これを規制の対象となしえないと解すべき理由は見当らない。もつとも、現行道路交通法77条、78条の規制対象として憲法21条の保障をうける集団行動、すなわちいわゆる表現行為たる集団行動をも含めているといえるかどうか全く疑問の余地がないわけではない。というのは、現行道路交通法77条1項4号は
「……道路において祭礼行事をし、又はロケーシヨンをする等一般交通に著しい影響を及ぼすような通行の形態若しくは方法により道路を使用する行為……で公安委員会がその土地の道路又は交通の状況により道路における危険を防止し、その他交通の安全と円滑を図るため必要と認めて定めたものをしようとする者」は「所轄警察署長の許可をうけなければならない。」
と規定し、その2項で許可申請をうけた所轄警察署長の許可しなければならない場合を1号ないし3号として列挙し、3項で許可をした場合において所轄警察署長が許可条件を付しうる旨、4項で特別の必要が生じた場合において所轄警察署長が許可条件を変更、付加できる旨、5、6項で許可条件に違反し又は特別の必要が生じた場合において、所轄警察署長が許可の取消又は効力の停止をなしうる旨およびその方法を、7項で行為終了後における原状回復義務を、同法78条でその許可申請および許可の手続をそれぞれ規定し、右77条の1、3、4、7項の違反についてはそれぞれ罰則を設けてこれを担保しており、これらの条文の文言上は、右に該当する行為については一所轄警察署長に対しその許否の決定その他について広く裁量権を賦与しているかにみえ、また例示としてあげられているのは表現の自由とは本質的にかかわりのないとみられる祭礼行事等のいわゆる非表現行為であるところから、表現の自由として憲法21条の保障を強く受けるべき集団行進、集団示威運動等のいわゆる集団行動をもここに含めて規制していると解しうるかについて全く疑問の余地がないわけではないのである。しかしながら、現行道路交通法制定当時の国会における立案当局の趣旨説明やこれに対する質疑応答などを通じ本法制定当時の立法の経過をつぶさに検討すれば(以下、主として第34国会会議録、特に参議院地方行政委員会会議録昭和35年3月15日、同月22日、同月25日、同月30日の分による)、立案当局としては、もともと地方自治団体の条例(いわゆる公安条例)により集団行動を規制している場合には、本法77条1項4号で都道府県公安委員会が重ねてこれを規制の対象とする必要がないとはいえ、その規制の対象とすべきか否かの判断を都道府県公安委員会に委ねたものであつて、都道府県公安委員会の判断でいわゆる公安条例の有無にかかわりなくこの77条1項4号による規制の対象として集団行動を含めることもありうるとの前提であつたこと、そして国会においてもこの前提に立つて都道府県公安委員会が集団行動を右の規制対象と定めた場合の問題点が検討され、結局集団行動に対して本条項が適用される場合には、その文言上は許可という用語が用いられているけれどもこれは便宜上表現行為をも非表現行為とともに一括して規定したからこのような表現をとつているにすぎず、表現の自由を保障している憲法21条の趣旨に照らし、集団行進等の集団行動については必ず右77条2項1号ないし3号のいずれかに該当するもので許可が義務づけられている場合にあたり、不許可ということはありえないこと、また集団行動に関して同条5項によつて所轄警察署長が許可の取消又は効力の停止をなしうるのは天災地変その他これに類する希有の極限的な状況が発生した場合のみに限られ、しかもこの場合は単に一所轄警察署長の判断ではなく必ず都道府県公安委員会の指揮監督をうけて行うべきものであることなどがいずれも確認されたうえ可決成立したものであることが明らかである。このような立法の経過にかんがみるときは、本法77条、78条の規定においては、許可申請あるいは許可という語が用いられており、非表現行為については、一般的禁止を前提とし、特定の場合に裁量によつてその禁止を解除するという本来の警察許可の意味であると考えられるが、集団行動などの表現行為に適用される場合には、同じく「許可」という文言で包括的に規定されていても、その内容は厳密には、右の意味での警察許可の概念とは異なつたものとして立法されたと理解できるのである。最高裁判所昭和29年11月24日大法廷判決(最高裁判所刑事判例集8巻11号1866頁)は道路その他公共の場所において行なわれる表現行為たる集団行動の自由は最大限の尊重を要するとしてこれに対し一般的許可制を定め事前にこれを規制することは憲法21条に違反する旨判示しており、現行道路交通法77条、78条の規定を解釈するにあたつても、右判示の趣旨とするところはそのままあてはまるのであつて、この観点から前述のような現行道路交通法の立法経過、趣旨は十分尊重されるべきものである。
[25] 以上の諸点を総合して考えると、本法77条、78条の規定は表現行為たる集団行動に関する限り、非表現行為に関する場合と異り、何ら一般的禁止を前提としていないものと解釈しなければならない。
[26] ただ、集団行動を行なおうとする者に対して道路使用の許可申請義務を課し、所轄警察署長が条件を付しうることとされていることが一応問題となるが、これについては、所轄警察署長として、当該許可申請にかかる集団行動が実施された場合に生じる一般交通に対する影響を判断し、一方で他の道路交通利用者に働きかけ、あるいはこれを規制することができるようにするとともに、他方集団行動を実施する側に対しても表現の自由を不当に制限しない範囲において、当該集団行動の規模・態様、ならびに、道路および交通の状況に照らし、道路における危険防止、その他交通の安全と円滑を守るのに必要な最少限度において道路使用許可条件を定めてその遵守を要請し、このようにして集団行動と一般交通との相互の調整を行うことを得させるがためであり、その限度のものと考えられるのである。したがつて、万一、所轄警察署長が本法77条の右の趣旨を逸脱し、道路交通秩序維持に藉口して、違法に、集団行動の道路使用許可申請を不許可としたり、あるいは許否の判断を留保し、又は許可証を交付しないままに集団行動の実施予定時刻が到来したような場合には、当然予定どおりの道路使用許可処分がなされたものとして集団行動を実施してさしつかえないと解釈することができるのである。

[27](二) 以上要するに現行道路交通法77条、78条の規定は、文言上は許可の用語を用いてはいるが、これが表現行為たる集団行動に適用される場合には、実質的には届出制にほかならないものと解釈されるのであるから、徳島県公安委員会が現行道路交通法77条は集団行動を含めて規制しうることを前提として、これに関連する規則を制定してもそれは同法による委任の範囲内の立法であるということができ、また本件市条例以上に不当に集団行動の自由を制限するものとはいえない。本件当時における徳島県道路交通法施行細則(昭和35年徳島県公安委員会規則第第5号、ただし昭和40年同規則第6号による一部改正後のもの)11条3号において、道路交通法77条1項4号により所轄警察署長の許可を受けなければならない行為として
「道路において記念行事、式典、競技会、踊、仮装行列、パレード、集団行進その他これに類する集団的な催しものをすること」
と規定し、集団行進をも掲げているが、これも本法77条の規定が表現行為たる集団行動に適用される場合には、実質的には届出制にほかならず、不許可とすることはありえないことを前提とした規定であると解することができるのである。
[28] 以上のように解する限り、本法77条1項4号、78条の規定ならびにこれにもとづく徳島県道路交通法施行細則11条3号の規定を目して表現行為たる集団行動に対して一般的な事前許可制を設けたものということはできないから、右規定が憲法21条に違反するとの弁護人の主張は採用しがたい。
[29] なお、右のように解釈する限り、集団行動実施の前において、道路交通使用許可申請に対する不許可ということはありえないし、その実施段階においては前記のとおり道路使用許可条件の違反に対して市条例4条の警告、違反是正措置権限が発動される余地はないのである。
[30] 弁護人は、警察当局が現行道路交通法と市条例とを二元的、恣意的に運用し、これを相互補完物として徳島市内の集団行動を規制し、全体として集団行動の自由を侵害していると主張しているけれども、市条例の関係においては既に検討したとおりであり、現行道路交通法との関係においても、本件集団行動の道路使用許可申請に対しては特段の問題もなく許可されており、(過去においても表現行為たる集団行動を所轄警察署長が不許可としてこれが道路使用を認めなかつた例は証拠上見当らない。)その他本件における道路交通法の運用上違憲、違法と認むべき点は見当らないから、この点の弁護人の非難もあたらない。
[31] 次に、本件の道路交通法77条3項により道路使用許可に際して付された条件について考えるに、前掲各証拠を総合して認められる本件当時の当該道路および交通の状況(特に本件コースは徳島市の最も繁華な通りで、その車道は交通量が多く、時間もいわゆるラツシユ時にあたつていること)、本件集団行進の規模、態様(特に、参加人員が約300名に達すること)に照らせば、所轄徳島東警察署長が本件道路使用許可にあたり蛇行進をしないことを条件としたことをもつて違法、不当であるとはいえない。したがつて、本件の道路使用許可条件に違反した行為に対して道路交通法違反として処罰することは、憲法31条に違反するものであるとの弁護人の主張も採用しがたい。
[32] 弁護人は、本件集団示威行進においては、被告人は終始集団隊列の外にあつたもので集団自体は蛇行進をしていたとしても被告人が自ら蛇行進をした事実はないと主張する。
[33] そこで、証拠を検討すると、被告人が本件集団示威行進においてその集団隊列の中にあつた事実はなく、被告人は終始先頭列外付近に位置していたことが認められるのであるが、本件において所轄徳島東警察署長が付した道路使用許可条件第1項中の「蛇行進」とされるのは、単に集団隊列の中にいて蛇行進をすることのみではなく、たとえ集団隊列の外にいても、右蛇行進をしている集団と密接な連携を保ちながら自らも蛇行して進行し、これを外部からみれば集団隊列とともに蛇行進をしているものと把握でき、かつその集団示威行進における蛇行の程度に照らして道路交通に著しい危険を生ぜしめ、又は著しく交通の妨害となるおそれがあると認められる行為をも含むものと解するのが相当であり、かかる観点からすれば、さきに認定した被告人の行為が右道路使用許可条件第1項にいう「蛇行進」に該当することが明らかであり、しかも右蛇行進は当初から前記「豊栄堂」前の間に至るまで警察官から度々注意を受けたのにかかわらず敢行されたものであるから、この点に関する弁護人の主張は採用しえない。
[34] よつて主文のとおり判決する。

(届出の事由)
第1条 道路その他公共の場所で,集団行進を行うとするとき,又場所の如何を問わず集団示威運動を行うとするときは,徳島市公安委員会(以下「公安委員会」という。)に届出でなければならない。但し,次の各号に該当する場合はこの限りでない。
(1) 学生,生徒その他の遠足,修学旅行,体育競技
(2) 通常の冠婚葬祭等の慣例による行事
(届出の手続)
第2条 前条の規定による届出は,主催する個人又は団体の代表者(以下「主催者」という。)から,集団行進又は集団示威運動を行う日時の,24時間前までに次の事項を記載した届出書2通を徳島市警察署長を経由して公安委員会宛提出しなければならない。
(1) 主催者の住所,氏名,年令但し主催者が団体であるときは,その名称及び事務所々在地ならびに代表者の住所,氏名,年齢
(2) 前号の主催者が市外に居住するときは,市内の連絡責任者の住所,氏名,年齢
(3) 集団行進又は集団示威運動の日時
(4) 集団行進又は集団示威運動の進路,場所及びその略図
(5) 集団予定団体名及びその代表者の住所,氏名,年齢
(6) 参加予定人員(団体参加の場合はその内訳)
(7) 集団行進又は集団示威運動の目的及び名称
(遵守事項)
第3条 集団行進又は集団示威運動を行うとする者は,集団行進又は集団示威運動の秩序を保ち,公共の安寧を保持するため,次の事項を守らなければならない。
(1) 官公署の事務の妨害とならないこと。
(2) 刃物棍棒その他人の生命及び身体に危害を加えるに使用される様な器具を携帯しないこと。
(3) 交通秩序を維持すること。
(4) 夜間の静穏を害しないこと。
(違反に対する措置)
第4条 徳島市警察長は,第1条若しくは第3条の規定又は第2条の規定により届出事項に違反して行われた集団行進又は集団示威運動の参加者に対して,公共の秩序を保持するため,警告を発しその行為を制止し,その他違反行為を是正するにつき必要な限度において,所要の措置をとることができる。
(罰則)
第5条 第1条若しくは第3条の規定又は第2条の規定による届出事項に違反して行われた集団行進又は集団示威運動の主催者,指導者又は煽動者はこれを1年以下の懲役若しくは禁錮又は5万円以下の罰金に処する。
(条例の限界)
第6条 この条例は,第1条に定めた集団行進又は集団示威運動以外に集会を行う権利を禁止し,若しくは制限し,又は集会,政治運動を監督し若しくはプラカード,出版物その他文書,図面を検閲する権限を公安委員会,警察吏員,その他の公務員に与えようとするものでない。
第7条 この条例を施行するため必要な事項は,公安委員会がこれを定める。

附 則
 この条例は,公布の日から施行する。

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