| 議員定数不均衡訴訟 衆議院小選挙区合憲判決（平成11年） | ||||
| 第一審判決 | ||||
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選挙無効請求事件 東京高等裁判所 平成8年(行ケ)第281号 平成10年10月9日 第1民事部 判決 原告 山口邦明 ほか1名 右両名訴訟代理人弁護士 森徹 右程島訴訟代理人弁護士 山口邦明 被告 東京都選挙管理委員会 右代表者委員長 新井一男 右指定代理人 小暮輝信 ほか5名 ■ 主 文 ■ 事 実 ■ 理 由 一 原告らの請求をいずれも棄却する。 二 訴訟費用は原告らの負担とする。 一 原告ら １ 平成8年10月20日に執行された衆議院議員総選挙（以下「本件総選挙」という。）のうち小選挙区選出議員の選挙（以下「本件小選挙区選挙」という。）の東京都第8区における選挙を無効とする。 ２ 訴訟費用は被告の負担とする。 二 被告 主文同旨 [1]１ 原告らは、平成8年10月20日に執行された本件小選挙区選挙の東京都第8区における選挙人である。 [2]２ 公職選挙法（昭和25年法律第100号）は、公職選挙法の一部を改正する法律（平成6年法律第10号、第104号）による改正後の公職選挙法の一部を改正する法律（同年法律第2号。以下「平成6年改正法」という。）により改正され（以下、この改正後の公職選挙法を「公選法」という。）、衆議院議員の選挙の基本的な仕組みが従前の中選挙区制から小選挙区比例代表並立制に変更された。 [3] この小選挙区比例代表並立制の概要は、次のとおりである。まず、衆議院議員の定数を500人とし、そのうち300人を小選挙区選出議員、200人を比例代表選出議員とする（公選法4条）。前者は、別表第1で定められた各選挙区において選挙すべきものとされ、各選挙区において選挙すべき議員の数は1人とされている（同法12条、13条、別表第1）。後者は、全都道府県の区域を11に分けた各選挙区において選挙するものとされ、その選挙区及び各選挙区において選挙すべき議員の数は、北海道9人、東北16人、北関東21人、南関東23人、東京都19人、北陸信越13人、東海23人、近畿33人、中国13人、四国7人、九州23人とされている（同法12条、13条、別表第2）。 [4] しかるに、右の小選挙区比例代表並立制そのもの及び小選挙区選出議員の選挙制度は、憲法に違反する制度であって、この制度の下に執行された本件選挙は無効である。すなわち、 (1) 公選法の改正過程の憲法違反 [5](a) 衆議院議員の総定数500人を小選挙区選出議員300人、比例代表選出議員200人に配分した経過は、国会の裁量権を逸脱している。 [6] すなわち、小選挙区選出議員の定数は、政治改革関連法案を国会に提出した連立政権の平成5年7月の合意では250人とされ、同年11月の細川総理大臣と自民党トップとの会談において275人と修正されたが、これを内容とする法案が平成6年1月の衆議院本会議で否決されるや、連立与党と自民党との間に、同党が主張する300人とする妥協が成立し、結局この案が国会で議決されるところとなった。この経過から明らかなとおり、小選挙区選出議員の定数は、党利党略・裏取引によって決められたもので、その立法目的には合理性がない。 [7](b) 内閣が平成5年に国会に提出した公選法改正法を含むいわゆる政治改革関連法案は、衆議院では可決されたものの、平成6年1月に参議院で否決され、両院協議会においても成案が得られなかったのであるから、国会としては、当然にこれを廃案とすべきであった。しかるに、衆議院議長がその職権を逸脱して与野党の斡旋に乗り出し、行政機関の長たる内閣総理大臣と野党自民党の党首との「トップ会談」において、政府原案を自民党案に擦り寄った内容に改正することが決められた。内閣は、同年3月の国会に、右「トップ会談」の決定に従った政府原案を提出し、公選法の改正を含む政治改革関連法案が成立した。このような一連の経過は、唯一の立法機関である国会の審議権を無視するものであって、その手続過程全体が憲法に違反する。 (2) 小選挙区制そのものの憲法違反 [8](a) 各選挙区の定数を1人とする小選挙区制は、大政党・第一党に有利な選挙制度であって、少数派政党に属する候補者や無所属の候補者も当選できる可能性がある中選挙区制とは全く異質な制度であり、わが国における選挙制度の沿革及び現行憲法制定当時の政治情勢からみると、小選挙区制は憲法が予定していないものであった。したがって、この選挙制度を採用すること自体、憲法に違反する。 [9] 仮に、小選挙区制自体は憲法に違反しないとしても、平成6年改正法が、中選挙区制を廃止して小選挙区制を採用したのは、与党政権の安定と現職議員の利益のみに配慮したためにほかならず、国会が立法権を濫用したものである。 [10](b) 小選挙区制は、莫大な死票を生み、民意から乖離した強大な政権の誕生を可能にするという本質的な欠陥を内包しているほか、選挙区の区割りにおいては既存の行政区画に準拠せざるを得ないから、人口が均等な選挙区を設定することに困難が伴い、一人一票制の原則に反するという欠陥をも抱えている。すなわち、小選挙区制は、国民の民意の反映と投票価値の平等の要請とのいずれをも充たすことができない選挙制度であるから、代表民主制の下では容認することができない。 (3) 議員総定数500人の11ブロックへの配分の不平等 [11] 平成6年改正法による小選挙区比例代表制においては、小選挙区選出議員の選挙（以下「小選挙区選挙」という。）、比例代表選出議員の選挙（以下「比例代表選挙」という。）のいずれも、「全国民の代表」である衆議院議員を選出する選挙として一体を成すものである。したがって、右の選挙制における定数配分の人口比例の原則は、11ブロック（「ブロック」とは、公選法別表第2の選挙区に相当する地理的範囲を指す。以下同じ。）の間においても貫徹されなければならないが、議員総定数500人の11ブロックへの配分が人口に比例していない。すなわち、 [12](a) 後述の最大剰余法によって総定数500人を11のブロックに配分した結果と、平成6年改正法による各ブロック内の小選挙区選出議員と比例代表選出議員の定数を合わせた数（以下「ブロック議員数」という。）を比べると、定数が3人過剰となるブロックが3、2人過剰となるブロックが2、1人不足となるブロックが3、3人不足となるブロックが2、4人不足となるブロックが1となり、すべてのブロックについて議員定数の過不足が生じている。 [13](b) 南関東ブロックに配分されたブロック議員数は55しかないのに対し、これより人口（平成2年国勢調査人口）の少ない東海ブロックには57議席が配分されており、いわゆる「逆転現象」が生じている。 [14] 右(a)及び(b)の定数配分は人口比例原則に反する不平等な配分であり、仮に右定数配分につき国会の裁量権を認めるとしても、全部のブロックに定数の過不足が生じ、かつ、一部に「逆転現象」を生ずるような配分は、国会の立法裁量権の範囲を逸脱している。 (4) 重複立候補制の憲法違反 [15] 前記の小選挙区比例代表並立制の下においては、小選挙区選挙の立候補者は、同時に比例代表選挙の名簿登載者となることができ、仮に小選挙区選挙で落選しても、比例代表選挙で当選を得ることが可能な仕組みが採用された（いわゆる重複立候補制。公選法86条の2第4項）が、この仕組みは、国民の意思を無視したものであり、国会の立法裁量権の範囲を逸脱している。 [16](a) そもそも、国民が選挙において一票を投ずるときの意識は、投票用紙に記載した候補者の主張を支持するとともに、その他の候補者の主張を支持しない意思も含まれている。ところが、小選挙区選挙において当選人とならなかった候補者が比例代表選挙において当選人となることができる仕組みは、国民の右のような意思を反映しておらず、かつ、重複立候補の候補者についてのみ敗者復活の機会を与えるものであって、かかる当選人は「正当に選挙された国会における代表者」（憲法前文）とはいえない。 [17](b) また、右の「敗者復活」制は、比例代表選挙の届出名簿において当選人となるべき順位を同順位とすることを認めることと併せて、現職議員の議席を確保することを目的とするものであり、国会が、このような目的を達成するための制度として重複立候補を認める「小選挙区比例代表並立制」を選択したことは、その立法裁量権の範囲を逸脱している。 (5) 小選挙区比例代表並立制全体の憲法違反 [18] 今回の公選法の改正によって導入された小選挙区比例代表並立制は、以上に指摘したとおり、不合理な制度の組み合わせによって成り立っているものであり、国会議員が「正当に選挙される」ことを要求する憲法前文及び選挙制度が全国民の代表を選出するにふさわしい制度であることを要求する憲法43条1項に違反している。 (1) 国会の「実行可能な最大限の努力」義務違反 [19] 投票価値の平等は憲法が要求するところであるから、国会は、小選挙区選挙における全部の選挙区の人口を等しくするために「実行可能な最大限の努力」をしなければならない責務を負っている。 [20] しかるに、平成6年改正法による選挙区の区割りにおいては、人口最小区との人口倍率が2倍を超える選挙区が28もあり、アメリカ、イギリス、フランス、ドイツ、イタリアなどの諸外国の立法例がこの点に意を用いているのと比較すれば、国会が「実行可能な最大限の努力」を怠ったこと及びその立法権限を正当に行使しなかったことが明らかである。また、右のような区割りは、「一人一票」・「一票等価」の原則を勝ち獲ってきた民主主義の歴史に反し、投票価値の平等を要求する憲法に違反している。 (2) 「1人別枠配分方式」の人口比例原則違反 [21] 小選挙区選挙における議員定数の配分は、人口に比例してされるべきである。この人口比例の原則は民主主義の歴史が要求するところであり、現行憲法もまた、これを要求している。 [22] 人口比例による配分方法として我が国でこれまで採用されてきたものは、全国基準人数（全国人口を議員総数で除した数値）で都道府県の人口を除した数値（比例値）のうち整数部分と同じ数の議員を配分し、それで配分し切れない残余の議員は比例値の小数点以下の大きい順に配分する方法（いわゆる「最大剰余法」）である。平成2年の国勢調査の結果に基づき右の最大剰余法を用いて得た各都道府県の配分議員数と、平成6年改正法による配分議員数とを比較すると、過剰議員1人の都道府県が15、不足議員1人の都道府県が5、不足議員2人の都道府県が3、不足議員4人の都道府県が1であり、過半数を超える24の都道府県に過不足が生じている。 [23] このような不平等な配分となった原因は、前記公選法の改正と時期を同じくして制定された衆議院議員選挙区画定審議会設置法（平成6年法律第3号。以下「区画審設置法」という。）が、議員定数の配分について、各都道府県に、まず1人の議員を配分したこと（1人別枠配分）によるものであり（同法3条2項）、この配分方式は人口と無関係に議員を配分するものであるから、人口比例の原則に反することは明らかであり、わが国の民主主義憲法に違反する。 [24] 仮に、議員定数の配分につき国会の裁量権を認めるとしても、前記のように、配分議員数の過不足が生じている都道府県が半数以上に及ぶ配分方法を採ることは、国会の合理的な裁量権の範囲を逸脱している。 (3) 都道府県内の区割りの不平等 [25] 国会は、小選挙区選挙の各都道府県内における選挙区の区割りについて、各選挙区の人口が県内基準人数（当該都道府県の人口数をその都道府県に配分された議員数で除した値）に等しくなるように、「実行可能な最大限の努力」をすべきである。 [26] しかるに、平成2年の国勢調査の結果に基づき、各都道府県別に、県内基準人数と各選挙区の人口とを比較すると、上20パーセントを超える選挙区を抱える都道府県が13、下20パーセントを超える選挙区を抱える都道府県が12である。また、各都道府県内のすべての選挙区の人口が県内基準人数の上20パーセントから下20パーセント（最小対最大比1.5倍に相当する数値）の範囲内に収まる県が28あるが、この範囲に収まらない都道府県が19（全体の40パーセント）もある。このような県内区割りは、国会が「実行可能な最大限の努力」をしなかったことを意味する。 (4) 東京都における選挙区割りの不合理性 [27] 小選挙区選挙の東京都における選挙区割りについては、次のような問題がある。 (a) 全国最小区との人口倍率が2倍を超える選挙区が7であった。 (b) 都内基準人数と選挙区の人口とを比較すると、上下幅10パーセント超20パーセント以下の選挙区が11で、下20パーセントを超える選挙区が1であった。 (c) 特別区のうち人口が最も多い世田谷区から5番目の江戸川区までが、それぞれ2つの選挙区に分割された。 (d) (c)の特別区の1つである足立区は、東京第12区と第13区とに分割されたが、その境界は、道路を無視し、道路で囲まれた街区の中に境界線が引かれた。 [28] しかし、東京都における選挙区割りについては、(イ) 全国最小区との人口倍率が2倍を超える選挙区は作らない、(ロ) 全国基準人数を超える特別区を分割する場合には、3分割することも認める、(ハ) 公道により区分された街区は分割しないなどの方針によって区割りをすれば、より人口比例の原則に忠実で、合理的な区割りが可能であった。したがって、前記のような東京都における現実の選挙区割りは、国会が「実行可能な最大限の努力」をしなかったことによる不合理な区割りである。 (5) 選挙運動における差別 [29](a) 小選挙区選挙においては、候補者を届け出た政党は、候補者個人の選挙運動とは別に、政党独自の選挙運動を行うことが認められているから、多様かつ大量の選挙運動を展開することができる。これに対して、無所属の候補者については、候補者個人の選挙運動が認められるに止まるから、政党所属の候補者に比べて、選挙運動の面で不平等に取り扱われており、法の下の平等（憲法14条）に反する。 [30](b) (a)のような選挙運動における不平等な取扱いを投票者である国民の側からみれば、選挙に関する情報の取得に偏りがあることを意味している。わが国の戦前のファシズムが国による情報の統制により引き起された経験にかんがみると、国会が、情報の取得に偏りがあるような選挙制度を導入することは、その立法裁量権の範囲を逸脱している。 [31]３ よって、原告らは、平成8年10月20日に執行された本件小選挙区選挙の東京都第8区における選挙を無効とすることを求める。 [32]１ 請求原因１の事実は認める。 (1) 同(一)(1)の主張（公選法の改正過程が憲法に違反するとの主張）について [33](a) 原告らの右主張は、衆・参両議院における法律案の議事手続の適否を問題とするが、かかる事項は、国の唯一の立法機関である国会を構成する両議院に認められた自律権の範囲に含まれるものであり、裁判所などの国家機関によってその適否を判断されるべきではない（最高裁昭和37年3月7日大法廷判決・民集16巻3号445頁参照）。平成6年改正法は、両院協議会の成案を、平成6年1月29日、衆・参両議院がそれぞれ可決するという手続を経て成立したものであるから、その議事手続が憲法に違反するか否かの判断は、そもそも裁判所の司法審査の範囲を超えるものであり、右の主張はそれ自体失当というほかはない。 [34](b) 仮に、右議事手続の適否について司法審査が及ぶものとしても、原告らの右主張は失当である。 [35]ア 憲法の定める議会制民主主義は、政党を無視しては到底その円滑な運用を期待することはできないから、同法は、政党の存在を当然に予定しているものというべきであり、政党は議会制民主主義を支える不可欠の要素とみるべきである（最高裁昭和45年6月24日大法廷判決・民集24巻6号625頁参照）。しかして、政党の政治理念は究極的には立法を通じて実現されることになるのであるから、各政党がその政治理念を実現するために、特定の法律案に関して話合いの機会を持ち、これによって政党間の合意を形成したとしても、そのこと自体、何ら違法と目されるべきではない。 [36]イ 政治改革関連法案の取扱いについては、平成6年1月28日、与野党のトップ会談で合意が成立し、これを受けて翌29日、両院協議会において成案が得られ、これを同日、衆・参両議院において可決したのであって、右法案について両院協議会による成案が得られなかったとする原告ら右主張は、その前提において誤りがあり、失当である。また、右トップ会談により政治改革関連法案の取扱いが合意されたとしても、右法案は、右のとおり国会の審議手続を経て成立したものであり、国会の審議権が無視されたとする原告らの主張も、また失当である。 (2) 同(一)(2)の主張（小選挙区制そのものが憲法に違反するとの主張）について [37] およそ、議会制民主主義の下における国政選挙の制度の在り方は、国民の多様な利害や意見を公正かつ効果的に国政に反映させることや政治の安定という要請などを考慮しつつ、究極において国民にとっての総合的な利益を実現するための制度として、それぞれの国において、その国の実情に即して具体的に決定されるべきであり、各国を通じて普遍的に妥当する一定の制度形態が存在するものではない。憲法は、このような観点から、衆・参両議院の議員の選挙制度の具体的な仕組みの決定を国会の立法裁量に委ねている（同法43条2項、47条）。したがって、法律によって定められた選挙制度は、国会が通常考慮し得る諸般の要素を斟酌してもなお明らかに不合理といえない限り、当不当の問題が生ずるに過ぎないというべきである。 [38] 平成6年改正法によって導入された小選挙区比例代表並立制は、従来の中選挙区制について、選挙が政策の争いというより、同一政党の候補者間のサービス合戦につながりやすいなどの問題点が指摘されていたことを踏まえ、政策本位・政党本位の選挙とすること、政権交代の可能性を高めること、政権が選挙の結果に示された国民の意思によって直接に選択されるようにすること、多様な民意を国政に適正に反映させることなど選挙制度の根本的改革を目指すものであった。このうち、小選挙区制は、民意を集約する典的型な選挙制度として採用されたものであり、不合理な選挙制度とはいえず、さらに、多様な民意の反映を可能にする比例代表制が併せて採用されていることにかんがみれば、小選挙区制自体が憲法に違反するとする原告らの主張は、失当である。 (3) 同(一)(3)の主張（議員総定数500人の11ブロックへの配分が不平等であるとする主張）について [39] 憲法が選挙権の平等を保障していることは明らかであり、その保障は、後述のとおり、議員の選出における各選挙人の投票の有する影響力の平等、すなわち投票価値の平等にも及んでいると解すべきであるが、右の憲法上の要請が満たされているか否かの判断は、一定の定数配分規定の下に執行された個々の選挙ごとにされるべきものであり、制度を異にする別個の選挙を併せてするものでないことは自明の理である。 [40] 小選挙区比例代表並立制の下においては、衆議院議員の総選挙は、小選挙区選挙と比例代表選挙によって構成され、選挙運動期間も同一ではあるが、右各選挙は、それぞれについて選挙区、立候補の手続などが定められ、選挙人もそれぞれの選挙ごとに投票するものとされているのであって、右各選挙が別個独立のものであることは明らかである。したがって、平成8年10月20日に執行された衆議院議員総選挙において、憲法が要求する投票価値の平等が満たされていたか否かの判断は、小選挙区選挙、比例代表選挙ごとにされるべきであり、原告らの主張のように、ブロック内における小選挙区選出議員と比例代表選出議員の数とを合計した数によりブロック間の投票価値の平等を論ずることは、異なる選挙を合わせた投票の価値を論ずるものにほかならず、右主張自体失当である。 (4) 同(一)(4)の主張（重複立候補制が憲法に違反するとの主張）について [41] 前記の小選挙区比例代表並立制は、民意を集約する小選挙区選挙と多様な民意を反映する比例代表選挙をそれぞれ別個独立の選挙として位置付けるものであるが、かかる選挙制度を選択することも国会の立法裁量に属する事柄と解すべきであり、小選挙区選挙で落選した者が、制度上別個独立の選挙である比例代表選挙において当選したとしても、何ら不合理ではないというべきである。 [42] 加えて、重複立候補制は、平成6年改正法が目指す政策本位・政党本位の制度の理念の一環であるという面からも、不合理な制度ではないというべきである。けだし、重複立候補制の下においては、小選挙区において候補者の届出を行うことができる政党が、小選挙区選挙の候補者として届け出た者のうち「当選させたい者」を同時に比例代表選挙における名簿登載者とすることにより、その者が小選挙区選挙に落選しても、比例代表選挙において当選人となる可能性を与えられることになるのであり、政党が衆議院議員としてその活動が必要と考える者の当選の可能性を高めることができるようになるからである。 [43] なお、原告らは、重複立候補制は投票用紙に記載した候補者以外の者を支持しないという国民の意思を反映していない旨主張するけれども、小選挙区選挙と比例代表選挙は別個独立の選挙であるから、たとえ重複立候補者が小選挙区選挙においては落選したとしても、比例代表選挙における選挙人が、政党の名簿登載者とされた右候補者又は同人が属する政党の政策を支持して同人に投票した結果、右候補者が比例代表選挙においては当選することもあり得るのであって、かかる帰結が不合理とはいえない。また、原告らは、重複立候補制は重複立候補の候補者についてのみ敗者復活の機会を与えるほか、現職議員の議席を確保することを目的としているから立法裁量権の範囲を逸脱する旨主張するけれども、小選挙区選挙と比例代表選挙とは別個独立の選挙であり、前者が落選した者が後者で当選したからといって、「敗者復活」というには当たらないし、重複立候補ができる者を現職議員に限定しているものでもないから、原告らの右主張は失当である。 (5) 同(一)(5)の主張（小選挙区比例代表並立制全体が憲法に違反するとの主張）について [44] 原告らの以上の主張は、前提事実を誤認したり、独自の価値判断に基づくものであって、いずれも失当であり、何ら小選挙区比例代表並立制全体が憲法に違反することを理由付けるものではない。 (1) 同(二)(1)の主張（国会が「実行可能な最大限の努力」をすべき義務に違反したとの主張）について [45] 従前の最高裁判例が示すように、憲法は、国政選挙における選挙権の内容の平等、換言すれば、議員の選出における各選挙人の有する影響力の平等を要求していると解すべきであるが、投票価値の平等は、憲法上、選挙制度を決定するための唯一・絶対の基準となるものではなく、国会が正当に考慮することができる他の政策目的ないしは理由との関連において調和的に実現されるべきものと解さなければならない。殊に都道府県は、それが従来わが国の政治及び行政の実際において果たしてきた役割、国民生活及び国民感情の上におけるその比重にかんがみると、選挙区割りの基礎をなすものとして無視できない要素である。更にまた、社会の急激な変化や、その一つのあらわれとしての人口の都市集中の現象などが生じた場合、これをどのように評価し、前述した政治における安定の要請を考慮しながら、これを選挙区割りや議員定数配分にどのように反映させるかも、国会における高度に政策的な考慮要素の一つであることを失わないのである（最高裁昭和51年4月14日大法廷判決・民集30巻3号223頁参照）。 [46] そして、前記のとおり、憲法が衆・参両議院の議員の選挙制度の具体的な仕組みの決定を国会の立法裁量に委ねていることに照らすと、具体的に決定された選挙区割りや議員定数配分規定の下における選挙人の投票の有する価値に不平等が存在し、あるいはその後の人口の変動により右のような不平等が生じ、それが国会において通常考慮し得る諸般の要素を斟酌してもなお、一般的に合理性を有するものとは到底考えられない程度に達しているときに初めて、右のような不平等は、最早国会の裁量権の合理的行使の限界を超えているものと推定され、これを正当化すべき特別の理由が示されない限り、憲法の選挙権平等の要求に反している状態であると判断されることになるのである。 [47] 平成6年改正法による小選挙区選出議員の選挙区割りは、後述するとおり、まず、47都道府県に1議席を配分し、残りの253議席を人口に比例して各都道府県に配分する方法を採ったのであるが（区画審設置法3条2項）、本件総選挙における平成2年国勢調査時を基準とした選挙区間の最大較差は約2.137倍、平成7年国勢調査時を基準としたそれは2.309倍であって、およそ国会において通常考慮し得る諸般の要素を斟酌してもなお、一般的に合理性を有するものと考えられない程度に達していたもの、といえないことは明白である。 [48] なお、原告らは、国会が「実行可能な最大限の努力をすべき義務」に違反した旨主張するが、右義務の根拠及び内容について何ら明らかにしておらず、仮に、それが、より投票価値の較差の少ない区割りをすることが可能であったとの趣旨であるとすれば、そのこと自体は、公選法の規定の合憲性または国会の裁量権の範囲の逸脱の有無を判断するに際して何らの意味も持たないものである。 (2) 同(二)(2)の主張（「1人別枠配分方式」が人口比例原則に違反するとの主張）について [49] 前記のとおり、具体的な選挙区の設定に当たっては、投票価値の平等は、唯一・絶対の基準ではなく、国会が考慮することができる他の政策目的ないしは理由との関連において調和的に実現されるべきものである。区画審設置法3条2項が、人口を考慮することなく、まず各都道府県に1議席を配当したのは、都道府県が、従来わが国の政治及び行政の実際において果たしてきた役割や、国民生活及び国民感情の上におけるその比重にかんがみ、選挙区割りの基礎をなすものとして無視することができない要素であることから（前掲最高裁昭和51年大法廷判決参照）、まず、各都道府県の区域内の選挙区の数を定めることとし、その際、過疎地域への考慮、多極分散型国土形成などの政策課題に配慮して、人口以外の合理的な要素を考慮し、人口の少ない地域に配慮する趣旨から、各都道府県に1を配当し、その後、都道府県の数を控除した数を人口に比例して配当することとしたものである。 [50] このように、人口の少ない地域の意見・利害を人口の多い地域の意見・利害と共に、国政の場に反映されるよう配慮したことは、国会における高度に政策的な考慮要素の一つとして何ら合理性を否定されるものではなく、右のような配分方法による選挙区間の人口較差が前記の範囲に止まっていることを併せ考えるならば、かかる区割りは、国会に認めれた合理的な裁量権の範囲内のものというべきである。 (3) 同(二)(3)の主張（都道府県内の区割りが不平等であるとする主張）について [51] 都道府県内の区割りに際して考慮すべき要素も、選挙区全体の区割りに関して前に述べたところと同様であるが、小選挙区選挙の選挙区の画定について審議した区画審は、勧告に当たって、前記の設置法3条2項に定める定数配分方法に従うほか、同条1項が各選挙区の人口の最大較差が1対2以上とならないことを基本とすべきことを定めた趣旨にかんがみ、区割り案の作成方針を作成し、国会における質疑を経た上、各選挙区間の人口が、全人口を小選挙区選出議員数で除した全国の議員1人当たりの人口の3分の2から3分の4に収めることを基本としつつ、行政区画、地勢、交通等の事情を勘案して区割り案を作成した。右の区画審の勧告を受けた内閣総理大臣は、いわゆる区割り法案を国会に提出し、衆・参両議院において、右勧告で考慮された各種の事項の当否を含めて審議された結果、右法案が可決されたものである。 [52] そうとすれば、全国の選挙区のうち人口の最も多い選挙区と最も少ないそれとが同一の都道府県内に存在していたとしても、全国単位でみた選挙区間の人口の最大較差が合憲であると解すべき以上、都道府県内部での区割りの不平等が違憲となる余地はなく、原告らの右主張は失当である。 (4) 同(二)(4)の主張（東京都における区割りが不合理であるとの主張）について [53](a) 前記のとおり、全国単位でみた選挙区間の人口の最大較差が合憲であると解すべき以上、それよりも小さい較差となる東京都の選挙区割りが違憲となる余地はない。 [54](b) 東京都の特別区である大田区、世田谷区、練馬区、足立区及び江戸川区が2つの選挙区に分割されたのは、平成2年に実施された国勢調査における右の各区の人口数が、全国の議員1人当たりの人口の3分の4を大きく超えていたため、前記の区画審設置法3条1項の規定の精神に従って分割したものであり、何ら不合理な点はない。 [55] また、足立区については、道路によらない分割がされているが、これは、小選挙区選挙の区割りにおいて、市区の分割に当たっては、当該市区内にある支所・出張所の管轄区域、選挙の開票区の区域、合併町村の区域、道路などを手掛りとして分割が行われたためにほかならず、何ら不合理ではない。 (5) 同(二)(5)の主張（選挙運動における差別があるとの主張）について [56] 憲法が、衆・参両議院の議員の選挙の仕組みを国会の立法裁量に委ねていることは、前述の通りであり、選挙運動の主体や内容などの事項も右委任の範囲に含まれるものと解される。 [57] ところで、小選挙区比例代表並立制が導入された趣旨の一つは、政策本位・政党本位の選挙を実現することにあるが、かかる選挙の制度を実効あらしめるためには、小選挙区選挙に候補者を届け出た候補者届出政党にも選挙運動を認め、各政党の政策を国民に訴えかける機会を保障することが不可欠である。したがって、小選挙区選挙において、各候補者の選挙運動に加えて、候補者届出政党にも一定の選挙運動を認めることは、政党を通じて国民の意思の集約を実現するものであり、議会制民主主義の下における選挙制度として不合理な制度といえないことは明らかであって、国会の立法裁量権の範囲を逸脱するものではないというべきである。 [58] 原告らは、候補者届出政党による選挙運動によって、各候補者の選挙運動につき不均衡が生じる旨主張するが、そのような利益・不利益は、結局政党に所属しないことによって生じる事実上の利益・不利益にとどまり、法の下の平等に反するとはいえない。また、原告らは、投票者である国民の選挙に関する情報取得に偏りを生じさせる選挙制度は国会の立法裁量権の範囲を逸脱する旨主張するが、候補者届出政党に選挙運動を許容することが情報の統制に当たるものではなく、単に情報の量的な面における事実上の差異を生じさせるに過ぎないから、右主張も当を得ない。 [1] 原告らが平成8年10月20日に執行された本件小選挙区選挙の東京都第8区における選挙人であることは、当事者間に争いがない。 [2] 本件総選挙は、近時における公選法の改正によって成立した新たな選挙制度の仕組みの下で行われた最初の衆議院議員選挙であるが、《証拠略》によれば、右の公選法の改正の経過は、概略次のとおりであったことが認められる。 [3]１ 衆議院議員の選挙制度の創設は、大日本帝国憲法が施行された明治22年に遡るが、その当時は、各選挙区の議員定数を1人とすることを原則とする小選挙区制であった。その後、明治33年の制度改正により、1選挙区に1人ないし13人の議員定数を配分する大選挙区制に移行したが、大正8年に再び小選挙区制に戻った。しかし、これも長続きせず、大正14年には、普通選挙の実施という大改革に伴って、従前の小選挙区制、大選挙区制それぞれの長所を採り、短所を捨てる趣旨の下に、府県を基礎とする1選挙区への配分定数を3人ないし5人とする中選挙区制に移行した。この中選挙区制は、終戦直後の一時期を除いて、戦後の選挙立法にも引き継がれ、昭和25年に制定された公選法もこれを採用するところとなり、その後も一貫して維持されてきた。 [4] しかしながら、他方で、中選挙区制については、大政党が同一の選挙区に複数の候補者を擁立するため、同一政党に属する候補者間の争いに傾きがちで、選挙が政策の争いというよりは個人間のサービス合戦につながりやすく、それが「金がかかる選挙」の根元となり、ひいては政治腐敗の温床ともなる難点があるとの指摘がされてきたところであり、従前から国会・政党等の一部に、この制度を、政党本位・政策本位の選挙を可能にする小選挙区制に改めようとする動きが見られたが、結局実現しなかった。 [5]２ この改正の動きが活発化し、現実化してきたのは、昭和63年ころからで、それは、この年発覚した「リクルート事件」が契機となって、国会の内外に「政治改革」の気運が高まってきたことによるものであった。平成元年6月に発足した第8次選挙制度審議会においても、政治資金制度の改正と並んで、選挙制度の改正が主要なテーマとして取り上げられ、平成3年6月には、衆議院議員の選挙制度として小選挙区比例代表並立制を導入することなどを内容とする答申がされた。これを受けた海部内閣は、平成3年8月、第121回国会に右の答申の内容を盛り込んだ公職選挙法の一部を改正する法律案を提出したが、結局審議未了で廃案となった。その後、平成5年1月に召集された第126回国会においては、与野党双方から衆議院議員の選挙制度についての改正案が提案され、本格的な議論が行われたが、陽の目を見るに至らなかった。 [6]３ 衆議院議員選挙の在り方を含む政治改革の問題が新しい展開を示すに至ったのは、平成5年7月18日に執行された衆議院議員総選挙の結果、議席数が過半数に達しなかった自民党に代わって、同年8月9日、日本社会党、新生党、公明党、日本新党、民主党、新党さきがけ、社会民主連合及び民主改革連合の7党1会派による連立政権（細川政権）が樹立されたことによる。この内閣は、小選挙区比例代表並立制の導入を柱とする選挙制度の改正などの政治改革法案を年内に成立させることを目指す「政治改革政権」で、同年9月17日、衆議院議員の選挙制度について、小選挙区250人・比例代表（全国単位）250人の小選挙区比例代表並立制を導入することなどを内容とする公職選挙法の一部改正案、衆議院議員選挙区画定審議会設置法案、政治資金改正法の一部を改正する法律案、政党助成法案のいわゆる政治改革関連四法案を第128回国会に提出した。 [7] 一方、野党となった自民党も独自の政治改革関連法案を同国会に提出した。自民党案も、選挙制度については小選挙区比例代表並立制を導入することとしていたが、議員の総定数は471人で、これを小選挙区300人、比例代表（都道府県単位）171人に振り分ける点や、投票方式として1票制を採用するなどの点において政府案と異なっていた。 [8]４ 第128回国会における政治改革関連法案の審議は、この法案の基本的理念、1票制か2票制か、比例代表の実施単位、比例代表と小選挙区への定数配分、企業団体献金の禁止の是非など政府案と自民党案の相違点を中心に展開された。一方、連立与党と自民党との間に法案成立に向けて妥協を探る動きも活発に行われ、双方の代表者による会議や、連立与党を代表する細川総理大臣と自民党の河野総裁とのトップ会談も開かれ、いくつかの事項については協議が整ったものの、制度の骨格部分については妥協が成立しなかった。 [9] このため、連立与党は、それまで自民党との間で合意に達していた事項及び右のトップ会談で細川総理大臣が提示した骨格部分の修正（小選挙区の定数を250人から274人とするなど）を盛り込んだ修正案を提出した。右修正案及びその部分を除く政府案は、平成5年11月18日、衆議院本会議において賛成多数で可決され、参議院に送られた。 [10] 参議院においては、参議院議員の選挙制度との整合性などについて議論され、平成6年1月20日、政治改革に関する特別委員会において衆議院による修正後の政府案が賛成多数で可決されたが、翌21日の本会議においては、連立与党内部から反対者が出たことなどにより、一転して否決されるに至った。 [11]５ このため、平成6年1月26日、憲法59条に基づく両院協議会が設置され、協議が行われたが、その成案づくりが難航したため、同月28日、土井衆議院議長が斡旋に乗り出し、連立与党と自民党に対し、「政府案の施行期日を空白としたものを両院協議会の成案として成立させた上、修正のための協議機関を議長の下に置く」という斡旋案を提示した。この斡旋を受けて、再度細川総理大臣と河野総裁との間にトップ会談が行われ、その結果、同日、連立与党と自民との間に政治改革関連法案の取扱いに関し合意が成立した。右合意のうち、選挙制度に関する主要な事項は、 「比例代表選挙は、ブロック名簿・ブロック集計とする。ブロックは第8次選挙制度審議会の答申の11ブロックを基本とする。」、とされていた。そして、右トップ会談で合意された事項については、次の国会で所要の法案処理をすることとされた。 [12] 右の与野党合意を受けて、両院協議会は、平成6年1月29日、政治改革関連法案のうち、衆議院議員選挙区画定審議会設置法案についてはその施行期日を「別に法律で定める日」とし、他の法律案については衆議院送付案のとおりとする旨の成案を作成し、これが、同日、衆参両院で可決され、政治改革関連法案は成立した（公選法の一部を改正する法律は平成6年法律第2号、衆議院議員選挙区画定審議会設置法は同年法律第3号）。 [13]６ 上記のトップ会談による合意に基づき、細部について検討するため、平成6年2月4日、連立与党と自民党との間に政治改革協議会が設けられ、同月24日にはその合意が得られた。この合意のうち、選挙制度に関する主要な事項は、 「比例代表選挙の区域は、第8次選挙制度審議会の答申のとおりとする（全国11ブロック）。各ブロックの定数は、人口比例により配分する。」、とされていた。 [14] 平成6年1月31日召集の第129回国会においては、右の合意に基づいて衆議院政治改革に関する調査特別委員会から発議された政治改革関連法案についての審議が行われた結果、「公職選挙法の一部を改正する法律の一部を改正する法律」（平成6年法律第10号）、「衆議院議員選挙区画定審議会設置法の一部を改正する法律」（同年法律第11号。この改正による改正後の衆議院議員選挙区画定審議会設置法が前記の「区画審設置法」である。）などが成立し、同改正法は、平成6年3月11日から施行される運びとなった。 [15] こうして、衆議院議員の選挙制度の改正の主たる関心は、区画審設置法に基づいて設置された審議会（以下「区画審」という。）による「区割り」のための審議に移ることとなった。 [16]７ 前記のとおり、区画審は、区画審設置法によって総理府に置かれた審議会であり（同法1条）、委員構成は7人（同法6条1項）で、その役割は、小選挙区選出議員の選挙区の改定に関し、調査審議し、必要があると認めるときは、その改定案を作成して内閣総理大臣に勧告することにある（同法2条）。もっとも、区画審設置法は、小選挙区の区割り改定のフリーハンドを審議会に与えているわけではなく、改定案の作成は、「各選挙区の人口の均衡を図り、各選挙区の人口のうち、その最も多いものを最も少ないもので除して得た数が2以上とならないようにすることを基本とし、行政区画、地勢、交通等の事情を総合的に考慮して合理的に行わなければならない。」としている（同法3条1項）。また、「改定案の作成に当たっては、各都道府県の区域内の小選挙区選挙の選挙区の数は、1に、衆議院小選挙区選出議員の定数に相当する数から都道府県の数を控除した数を人口に比例して各都道府県に配当した数を加えた数とする。」ものとされている（同法3条2項）。審議会の勧告のタイミングは、10年ごとに行われる国勢調査の結果による人口が最初に官報で公示された日から1年以内に行うものとされ（同法4条1項）、勧告を受けた内閣総理大臣は、これを尊重し、かつ、これを国会に報告すべきものとされている（同法5条）。 [17]８ 審議会は、平成6年4月11日に設置され、小選挙区の最初の区割りについて勧告を行うための審議を開始した。同審議会は、各都道府県知事から区割り基準・区割り案について意見聴取を行った上、同年6月2日、「区割り案の作成方針」をとりまとめた。 [18] この「方針」においては、選挙区割りの基準については、各選挙区の人口数に配慮することが基本とされている。すなわち、 「各選挙区の人口の均衡を図り、各選挙区の人口のうち、その最も多いものを最も少ないもので除して得た数が2以上とならないようにすることを基本とする。とされているのである。 [19] その上で、「方針」は、市（指定都市にあっては行政区）区町村の区域及び郡（北海道にあっては支庁）の区域は分割をしないことを原則としつつ、一定の場合には例外的に分割することとしている。例えば、市区についていえば、(a) 市区の人口が全国の議員1人当たり人口の3分の4を超える場合、(b) 市区の人口が当該都道府県の議員1人当たり人口の3分の4を超える場合、(c) 当該都道府県の人口最大の市の地域をもって単独の選挙区としたときに全国の議員1人当たりの人口の3分の2を下回る選挙区が生じる場合などには、市区の区域も分割されるのである。そのほかに、「方針」は、「選挙区は、飛び地にしないものとする。」、「地勢、交通、歴史的沿革その他の自然的社会的条件を総合的に考慮するものとする。」などの基準を掲げている。 [20] さらに、「方針」は、区割りを進めて行く「作業手順」として、 「(a) 都道府県の区域を地域区分するに当たっては、現行の衆議院議員の選挙区の区域を手がかりとする。ことを挙げている。 [21] 区画審は、右の「方針」に沿って具体的な区割りについての審議に入った。その際、区割りについて、かって300選挙区への区割り案を答申した第8次選挙制度審議会の案を叩き台とすることとされた。 [22] 区画審は、平成6年8月11日に審議の結果をとりまとめ、「衆議院小選挙区選出議員の選挙区の画定策についての勧告」として、内閣総理大臣に答申した。 [23]９ 内閣は、この答申を受けて、平成6年10月4日、いわゆる「区割り法案」を第131回国会に提出した。その法律形式は、平成6年法律第2号を改正して、同法に小選挙区の区割りを定める改正規定を追加する形が採られている。その内容は、公職選挙法に別表第1として小選挙区選出議員の選挙区を定めるものであり、その定めは、前記区画審の勧告どおりであった。 [24] この「区割り法」は、平成6年11月21日に原案どおり国会が成立し、これによる改正後の平成6年法律第2号は、同年12月25日から施行された（同年法律第104号）。 [25]10 以上の改正によって、新しい選挙制度の骨格が形成されたが、その後においても、平成6年法律第105号及び平成7年法律第135号によって制度の整備が図られ、更に、平成8年法律第102号による公選法の一部改正により、衆議院議員選挙における政党の選挙運動に関する規定が改められた。 [26] 以上のような改正の経過を経て成立した現行の衆議院議員選挙制度（以下「新制度」という。）の下における選挙区の定めの概要は、次のとおりである。 [27] 定数は500人とし、そのうち、300人を小選挙区選出議員、200人を比例代表選出議員とする（公選法4条）。 (一) 小選挙区選挙 [28] 小選挙区選出議員は各選挙区において選挙する（同法12条）。その選挙区は、別表第1で定めるものとし、各選挙区において選挙すべき議員の数は1人である（同法13条1項）。 [29] 《証拠略》によると、別表第1で定められた各選挙区の人口数は、平成2年に実施された国勢調査の結果（確定値）によれば、その最大のものは北海道第8区の54万5542人、その最少のものは島根県第3区の25万5273人で、前者の後者に対する比率は2.137倍である。これを、平成7年に実施された国勢調査の結果（確定値）で見ると、前者は神奈川県第14区の57万0597人、後者は同じく島根県第3区の24万7147人であり、その比率は2.309倍と、人口最大区と最少区との格差は拡大している。また、人口が最少の選挙区との人口の格差が2倍を超える選挙区の数は、平成2年の国勢調査を基準とすれば28であり、平成7年のそれを基準とすれば60となる。 [30] なお、小選挙区選出議員の選挙区は、行政区画その他の区域に変更があっても、なお、従前の例による。ただし、2以上の選挙区にわたって市町村の境界変更があったときは、この限りでない（同法13条3項）。 (二) 比例代表選挙 [31] 比例代表選挙は、全国を11に分けた各選挙区において実施する。その各選挙区及びそこにおいて選挙すべき議員の数は次のとおりである（同法12条、13条2項、別表第2）。 北海道選挙区 9人(一) 小選挙区選挙 (1) 政党による届出 [32] 次のいずれかに該当する政党その他の政治団体は、当該政党その他の政治団体に所属する者を候補者としようとするときは、当該選挙の期日の公示又は告示のあった日に、文書でその旨を当該選挙長に届け出なければならない（同法86条1項。以下、この届出をした政党その他の政治団体を「候補者届出政党」という。）。 (a) 当該政党その他の政治団体に所属する衆議院議員又は参議院議員を5人以上有すること。 (b) 直近において行われた衆議院議員の総選挙における小選挙区選挙若しくは比例代表選挙又は参議院議員の通常選挙における比例代表選出議員の選挙若しくは選挙区選出議員の選挙における当該政党その他の政治団体の得票総数が当該選挙における有効投票の総数の100分の2以上であること。 (2) 候補者又は推薦人による届出 [33] 候補者となろうとする者は、(1)と同じ期日に、同様の手続により届け出なければならない（同法86条2項）。選挙人名簿に登録された者が承諾を得て他人を候補者としようとするときも同様である（同条3項）。 (二) 比例代表選挙 (1) 名簿の届出 [34] 次のいずれかに該当する政党その他の政治団体は、当該選挙の期日の公示又は告示のあった日に、当該政党その他の政治団体の名称（1の略称を含む）並びにその所属する者の氏名及びそれらの者の間における当選人となるべき順位を記載した文書（名簿）を当該選挙長に届け出ることにより、その名簿に記載されている者（名簿登載者）を当該選挙における候補者とすることができる（同法86条の2第1項。以下、この届出をした政党その他の政治団体を「名簿届出政党等」という。）。 (a) 当該政党その他の政治団体に所属する衆議院議員又は参議院議員を5人以上有すること。 (b) 直近において行われた衆議院議員の総選挙における小選挙区選挙若しくは比例代表選挙又は参議院議員の通常選挙における比例代表選出議員の選挙若しくは選挙区選出議員の選挙における当該政党その他の政治団体の得票総数が当該選挙における有効投票総数の100分の2以上であること。 (c) 名簿の届出をすることにより候補者となる名簿登載者の数が当該選挙区の定数の10分の2以上である政党その他の政治団体であること。 (2) 重複立候補 [35] 前記(1)の(a)又は(b)の要件を充たす政党等は、当該政党に所属する者を小選挙区選挙の候補者として届け出ることができるが（法86条1項）、同時にその届出に係る小選挙区選挙の候補者を比例代表選挙の名簿登載者とすることができる（同法86条の2第4項）。この場合において、2人以上の者を名簿登載者とするときは、それらの者の全部又は一部について当選人となるべく順位を同一のものとすることができる（同条6項）。 [36] 小選挙区選挙については投票用紙に候補者1人の氏名を、比例代表選挙については1の名簿届出政党等の名称又は略称をそれぞれ自署する方法によってする（同法46条1項、2項）。 (一) 小選挙区選挙 [37] 有効投票の最多数を得た者をもって当選人とする。ただし、有効投票の総数の6分の1以上の得票がなければならない（同法95条1項1号）。 (二) 比例代表選挙 (1) 名簿届出政党等の当選人の数の決定 [38] 選挙区ごとに、各名簿届出政党等の得票数に基づき、ドント方式により、各名簿届出政党等の当選者の数を決める（法95条の2第1項）。 (2) 当選人となるべき順位の決定 [39] 2人以上の名簿登載者について当選人となるべき順位が同一のものとされているときは（重複立候補者についてはこのような場合があり得る。）、それらの者の間における当選人となるべき順位は、当該選挙と同時に行われた小選挙区選挙における得票数の当該選挙区における有効投票の最多数を得た者に係る得票数に対する割合（いわゆる惜敗率）の最も大きい者から順に定める（同法95条の2第3項）。 (3) 当選人の決定 [40] 名簿登載者のうち、当選人となるべき順位に従い、当該各名簿届出政党等の当選人の数に相当する数の名簿登載者が当選人となる。この場合において、当該選挙と同時に行われた小選挙区選挙の当選人とされた者は、当選人の決定から除かれる（同法95条の2第4項、第5項）。 [41] 公選法は、政策本位・政党本位の選挙の実現を目指す小選挙区比例代表並立制の導入に伴って、選挙運動に関する規制についても大幅な改正を加え、小選挙区選挙の候補者のほか、候補者届出政党及び名簿届出政党等にも、一定の範囲内で選挙運動を許容している。ここでは、小選挙区選挙について、右規制の内容を概観する。 (一) 自動車、船舶及び拡声機の使用 (1) 候補者 [42] 主として選挙運動のために使用される自動車又は船舶及び拡声機は、候補者1人について、自動車1台又は船舶1隻及び拡声機1そろいのほかは使用することができない（同法141条1項）。 (2) 候補者届出政党 [43] 候補者届出政党は、(1)にかかわらず、その届け出た候補者に係る選挙区を包括する都道府県ごとに、自動車1台又は船舶1隻及び拡声機1そろいを、主として選挙運動のために使用することができる（同条2項）。 (二) 文書図画の頒布 (1) 候補者 [44] 選挙運動のための文書の頒布は、候補者1人につき、通常葉書3万5000枚及び選挙管理委員に届け出た2種類以内のビラ7万枚の頒布のほかは、することができない（同法142条1項1号、6項、9項）。 (2) 候補者届出政党 [45] 候補者届出政党は、(1)にかかわらず、その届け出た候補者に係る選挙区を包括する都道府県ごとに、通常葉書は2万枚、ビラは4万枚を基数として、これらにそれぞれ当該都道府県における当該候補者届出政党の候補者の数を乗じて得た数以内の通常葉書またはビラを選挙運動のために使用することができる。ただし、ビラについては、その届け出た候補者に係る選挙区ごとに4万枚以内で頒布するほかは、頒布することができない（同法142条2項、6項、9項）。 (三) 文書図画の掲示 (1) 候補者 [46] 選挙運動のために使用する文書図画は、次のいずれかに該当する文書図画のほかは掲示することができない（同法143条1項）。 (a) 選挙事務所を表示するために、その場所において使用するポスター、立札、ちょうちん及び看板の類（同項1号） (b) 法141条の規定により選挙運動用に使用される自動車または船舶に取り付けて使用するポスター、立札、ちょうちん及び看板の類（同項2号） (c) 候補者の使用するたすき、胸章及び腕章の類（同項3号） (d) 演説会において、その演説会の開催中使用するポスター、立札、ちょうちん及び看板の類（同項4号） (e) 個人演説会告知用ポスター（同項4号の2、同法143条3項） (f) 前各号に掲げるものを除くほか、選挙運動のために使用するポスター（同項5号、同法143条3項、144条4項）。 (2) 候補者届出政党 [47] 候補者届出政党は、(1)の(a)ないし(f)のいずれかに該当する文書図画を掲示することができる（同法143条1項、144条1項1号、4号）。 (四) 新聞広告 (1) 候補者 [48] 候補者は、自治省令で定めるところにより、同一寸法で、いずれか1の新聞に、選挙運動期間中、5回を限り、選挙に関して広告をすることができる（同法149条1項）。 (2) 候補者届出政党 [49] 候補者届出政党は、自治省令で定めるところにより、当該都道府県における当該候補者届出政党の届出候補者の数（16人を超える場合においては、16人とする。）に応じて自治省令で定める寸法で、いずれか1の新聞に、選挙運動の期間中、自治省令で定める回数を限り、選挙に関して広告をすることができる（同法149条1項）。 (五) 政見放送 (1) 候補者 [50] 候補者個人は、政見放送をすることができない。 (2) 候補者届出政党 [51] 候補者届出政党は、政令で定めるところにより、選挙運動の期間中、日本放送協会及び一般放送事業者のラジオ放送又はテレビジョン放送の放送設備により、公益のため、その政見（当該候補者届出政党が届け出た候補者の紹介を含む。）を無料で放送することができる。（同法150条1項、2項、4項、6項）。 (六) 演説会 (1) 候補者 [52] 候補者は、次に掲げる施設を使用して、個人演説会を開催することができる（同法161条1項、161条の2、164条、164条の2第1項ないし第3項）。 (a) 学校及び公民館（同法161条1項1号） (b) 地方公共団体の管理に属する公会堂（同項2号） (c) 右の(a)、(b)のほか、市町村の選挙管理委員会の指示する施設（同項3号） (2) 候補者届出政党 [53] 候補者届出政党は、政党演説会を開催することができ、その施設に関する規制は、候補者についてと同じである（同法161条1項、161条の2、162条3項、164条の2第3項）。 [54] ただし、候補者届出政党については、施設の使用について、無料の特典はない。 [55](1) 原告らは、まず、小選挙区の定数が300人と定められたのは、党利党略・裏取引によるものであって、その立法目的に合理性がない旨主張する。 [56] 細川連立内閣が平成5年9月17日に第128回国会に提出した公選法の一部を改正する法律案においては、衆議院議員の総定数を500人とし、うち250人を小選挙区選出議員、残る250人を比例代表選出議員とする案であったこと、右法案の衆議院における審議の過程で、連立与党と自民党の間に右法案の成立に向けての妥協が試みられ、その結果、連立与党が、議員総定数500人を小選挙区に274人、比例代表に226人に振り分ける案に修正したこと、この案が参議院において否決され、これを受けて設置された両院協議会においても成案づくりが難航したため、衆議院議長の斡旋により、連立与党を代表する細川総理大臣と自民党の河野総裁との間にトップ会談が行われ、右の定数配分については、自民党案に従って、小選挙区に300人、比例代表に200人とするとの合意が成立し、結局この案が国会が議決されたことは、前記認定のとおりである。 [57] しかしながら、小選挙区比例代表並立制の下で、衆議院議員の総定数を何人とするか、これを小選挙区選出議員と比例代表選出議員にどのように割り振るかは、その性質上、特定の理念や一定の客観的な基準が存在するものではなく、純然たる政治的判断に委ねられた事柄であるから、新制度の下における右の定数配分が、前記認定のような連立与党と自民党との政治折衝及び妥協の結果により事実上決定されたものであるとしても、右の配分について、その当否は裁判所による司法審査の対象とならないというべきであり、原告らの右主張は失当である。 [58](2) 次に、原告らは、衆議院議員の総定数の配分が、内閣総理大臣と野党の党首とのトップ会談で事実上決定されてしまったことは、国会の審議権を無視するものである旨主張する。 [59] しかしながら、国会の議事手続の面からみれば、第128回国会に政府が提出した「公職選挙法の一部を改正する法律案」（小選挙区、比例代表各250人とするもの）は、衆議院で一部修正された上（小選挙区274人、比例代表226人とする。）、同院で可決され、参議院では否決されたが、憲法59条により設置された両院協議会において右一部修正案が成案とされ、これが衆参両院で可決されて成立したこと（平成6年法律第2号）、次いで、第129回国会においては、衆議院政治改革に関する調査特別委員会から、「公職選挙法の一部を改正する法律の一部を改正する法律案」（小選挙区300人、比例代表200人とするもの）が発議され、これが衆・参両議院で可決されて成立したこと（平成6年法律第10号）は前記のとおりであり、国会は、憲法その他の法律に定める手続に従って右の各法律案を成立させたものと認められるから、国会の審議権が無視されたとする原告らの右主張は、当を得ない。 [60] なお、右国会の審議手続を実質的に決定したのは、前記の法案審議の一連の経過に照らせば、連立与党の代表者である細川総理大臣と自民党の河野総裁との間のトップ会談であり、連立与党と自民党との間に設けられた政治改革協議会であったことは、推認されるところであるけれども、現代の政党政治において政党がその政策を実現する主要な手段は、法律を制定すること又はこれを改正することであるから、政党が国会における法律案の審議・処理をめぐって他の政党と折衝・交渉をすることは、政党として最も主要な政治活動の一つに属するものであり、かかる政治活動の当否は裁判所による司法審査の対象にならないから、原告らの右主張はこの点においても当を得ない。 [61](1) 原告らは、小選挙区制は、わが国における選挙制度の沿革及び現行憲法制定当時の政治情勢からみると、憲法が予定していないものであった旨主張する。 [62] 前記のとおり、わが国における衆議院議員の選挙制度の沿革をみると、制度創設の当初は小選挙区制であり、その後、大選挙区制に移行し、再び小選挙区制に回帰するなどの変遷がみられたが、大正14年に、普通選挙の実施に伴い、従前の小選挙区制、大選挙区制それぞれの長所を採り、短所を捨てる趣旨の下に中選挙区制に移行し、これが、基本的には現行憲法の制定まで継続している。他方、現行憲法制定当時の選挙制度をめぐる政治情勢は、国民主権の立場から民主的な憲法を制定すること、その一環として国民の意思が正確に国政に反映される選挙制度の創設が求められていたことは、公知の事実である。 [63] しかながら、現行憲法制定の過程において、衆議員議員の選挙制度として中選挙区制が唯一・絶対のものであるとの根本規範が存在し、これを前提にして憲法が改正された形跡は何ら認められない。また、憲法は、衆・参両議院の議員の選挙制度について特定の形態を自らは定めることなく、「両議院の議員の定数」（43条2項）、「両議院の議員及びその選挙人の資格」（44条本文）及び「選挙区、投票の方法その他両議院の議員の選挙に関する事項」（47条）について、「法律でこれを定める。」と規定するにとどまっており、憲法の他の規定中にも、特に特定の選挙形態を排斥すべき旨を定めたことを窺わせるものも存在しない。以上のような事情によれば、小選挙区制が憲法の予定しない制度であるとする原告らの主張は根拠がないものといわざるを得ず、かえって、憲法は、衆議院議員選挙の具体的な仕組みを国会の立法裁量に委ねているものと解するのが相当である。 [64](2) 次に、原告らは、仮に小選挙区制自体は憲法に違反しないとしても、平成6年改正法による小選挙区比例代表並立制は、与党政権の維持と現職議員の利益調整を目的とするものであるから、国会がその裁量権を濫用するものである旨主張する。 [65] ところで、およそ議会制民主主義の下において望ましい国政選挙の仕組みを決定するについては、考慮すべき多数の要素が存在すると考えられる。これらの要素としては、国民の意見や利害を公正、正確、かつ、効果的に国政の運営に集約・反映させるという要請が最も重要であるが、このほかに、その国の歴史、文化、地理的条件、人口、社会経済の動向、政治情勢、国と地方行政組織との役割分担、国民の意識、さらには、国として取り組むべき政策課題及びその優先順位、その国を取り巻く国際情勢、一定の政策を効果的に実行していく基盤としての政治の安定の要請などを挙げることができよう。ある国における具体的な選挙制度の仕組みは、このような複雑・多岐にわたる諸般の要素を総合的に考慮して決定されるものであり、かつ、これらの要素自体が時代によって変化していくから、その変化に対応して変容を迫られるものでもある。わが国の憲法が、国政の中心を担う衆議院議員の選挙の仕組みについて自らは規定せず、これを国会の立法裁量に委ねたのは、以上のような点の考慮に基づくものと解される。したがって、立法府たる国会が決定した衆議院議員の選挙制度は、国会において通常考慮しうる右のような諸要素を総合的に斟酌しても、なお著しく合理性を欠くものでない限り、憲法違反には当たらず、当不当の問題を生ずるに止まるというべきである。 [66] 平成6年改正法が導入した小選挙区比例代表並立制は、前記のとおり、それまでの中選挙区制の下における選挙が、政策の争いというより個人のサービス合戦につながりやすく、政治腐敗の温床ともなっていたとの指摘を踏まえて、政策本位・政党本位の選挙を実現することを本旨とするものであるが、弁論の全趣旨によれば、これと併せて（あるいはこれを通じて）、国民がその政策によって選択した政党が政権に就き、その政策を責任を持って遂行することが期待できること、与党がその政策に失敗したときは、野党が政権に就く可能性が高まり、かつ、それが円滑に行われるようになること、選挙を通じて多様な民意を国政に適正に反映させることなどを企図するものであったことが認められるのであって、この点に関する原告らの指摘は正鵠を射ていない。そして、右のような立法目的は、もとより合理的なものであり、国会がその裁量権を濫用したものとは到底いえない。 [67] よって、原告らの右主張は理由がない。 [68](3) さらに、原告らは、小選挙区制は、莫大な死票を生み、民意から乖離した強大な政権の誕生を可能にし、投票価値の平等の要請をも充たすことができない欠陥を抱えた選挙制度である旨主張する。 [69] 憲法が衆議院議員の選挙制度の仕組みの決定を国会の立法裁量に委ねていること、平成6年改正法による小選挙区比例代表並立制の導入が政党本位・政策本位の選挙制度の実現を目指すものであったことは前記のとおりであるところ、一般理論やこれまでの諸外国における経験に照らして、小選挙区制は民意を集約し、政権の安定や政権交代を容易にする目的に、比例代表制は幅広い民意を吸収する目的に、それぞれ適した選挙制度とされていることにかんがみれば、国会が、前記のような立法目的を達成するため、平成6年改正法によって小選挙区比例代表並立制を導入したことは不合理な制度の選択ということはできず、その裁量権を逸脱したものとは認められないというべきである。 [70] なるほど、小選挙区制については、原告らが主張するように、死票が多いという問題点を抱える制度であるとの指摘が夙にされているところであるが、他方で、小選挙区制には、前述のような利点も存するのであって、この制度を一概に不合理なものと断ずることはできない。また、原告らが指摘する選挙人の投票価値の平等という要請は、後述するとおり、憲法上、選挙制度の決定のための重要な要素であるが、唯一・絶対の基準となるものではなく、原則として、国会が正当に考慮することができる他の政策目的ないし理由との関連において調和的に実現されるべきものであり、小選挙区制の下においても、かかる観点から憲法の投票価値の平等の要求を充たすことが十分に可能であるから、原告らの右の点に関する主張も、当を得ないものというべきである。 [71] 原告らは、平成6年改正法による小選挙区比例代表並立制においては、小選挙区選挙と比例代表選挙が「全国民の代表」である衆議院議員を選出する選挙として一体を成すものであるところ、議員総定数500人の11ブロックへの配分が人口に比例していない旨主張する。 [72] 平成6年改正法による小選挙区比例代表並立制の基本的な仕組みの概要は前記のとおりであり、衆議院議員の議席の全部を改選する総選挙においては、小選挙区選挙及び比例代表選挙が同時に施行され、選挙運動も同時に行われる。しかしながら、右の2つの選挙は、前記のとおり、選挙区、候補者の届出手続、投票の方法、当選人の決定方法などをそれぞれ異にする別個独立の選挙であって、これらが一体の選挙であるとする原告らの右主張は、その前提において失当である。 [73] のみならず、原告らの右主張は、公選法別表第2が定める比例代表選出議員の各選挙区の地理的範囲を「ブロック」と称し、最大剰余法によって総定数500人を11ブロックに配分した結果と、平成6年改正法による各ブロック内の小選挙区選出議員及び比例代表選出議員の定数を合わせた数（ブロック議員数）とを対比して、人口比例の原則に反するとするものであり、その趣旨とするところは、究極において、衆議院議員の選挙制度は、その選挙区の単位は別にして、厳格に人口に比例して議員を選出するという意味での比例代表制に純化すべきものとする主張に通じるのであるが、かかる主張は肯認し難い。けだし、既に述べたとおり、国政選挙の制度の在り方については、憲法上、国会が原則として、その裁量権に基づき諸般の要素を考慮して決定することができるものである上、人口比例の原則、換言すれば投票価値の平等の原則も、唯一・絶対の基準ではなく、原則として、国会が考慮し得る他の政策目的ないし理由との関連において調和的に実現されるべきものだからである。 [74] なお、原告らの右主張は、新制度における小選挙区選挙の定数配分が人口比例の原則に反するとの主張を含むものと解されるが、この点についての判断は後述する。 [75](1) 新制度の下における重複立候補制の概要は前記のとおりであり、その立法趣旨は、小選挙区選挙における候補者届出政党が、その届出に係る候補者のうち、「当選させたい者」を比例代表選挙の名簿登載者とすることにより、その者が仮に小選挙区選挙で落選しても、比例代表選挙において当選することを可能にすることにある。右の制度も、政策本位・政党本位の選挙を実現する方策の一環であって、政党が当選を得させたいと望む人物にできるだけ当選の機会を与えようとするものである。 [76] この制度に関し、原告らは、国民が一票を投ずるときの意識は、投票用紙に記載した候補者の主張を支持するとともに、その他の候補者の主張を支持しない意思も含まれているのであるから、小選挙区選挙において当選人とならなかった者が比例代表選挙において当選人となることができる仕組みは、国民の右のような意思を反映していないと主張する。 [77] しかしながら、仮に、小選挙区選挙において特定の候補者に投票する選挙人の中に原告ら主張のとおりの意思を有する者があるとしても、そのような意思を尊重する制度でなければ、国会がその裁量権の範囲を逸脱するものと断ずるのは相当でない。けだし、右に述べた立法趣旨のように、選挙制度として特定の候補者に当選を得させたいとする政党の意思を尊重することに合理性がないとはいえないのであって、いずれの意思を尊重する制度を採用するかは、国会の裁量の範囲に属するとみるべきだからである。のみならず、小選挙区比例代表並立制の下で、選挙に際し2票を投ずる国民の意識（投票行動）は、一義的に原告ら主張のようなものではなく、さらに複雑なものと考えられる。たとえば、小選挙区選挙においては、自己の支持しない政党に属する候補者の人物を評価してこれに投票し、比例代表選挙においては、自己の支持する政党に投票するという選択や、小選挙区選挙においては、自己の支持する政党に属する候補者に投票し、比例代表選挙においては、右の支持政党と連立政権を組んでいる別の政党に投票するという選択肢も合理的に孝えられるところであって、これらの投票行動にあっては、必ずしも小選挙区選挙において投票用紙に記載しなかった者の主張は支持しないとの意思であると断ずることはできないのである。原告らの右主張は、この点からみても失当である。 [78] また、原告らは、右のような仕組みは、重複立候補の候補者にのみ敗者復活の機会を与えるものであって、かかる当選人は「正当に選挙された国会における代表者」（憲法前文）とはいえないと主張する。 [79] しかしながら、小選挙区選挙で落選した者が比例代表選挙で当選した場合であっても、前記のとおり、右2つの選挙は別個独立の選挙であり、比例代表選挙にのみ着目すれば、右の者も、名簿届出政党が名簿に登載した者として当選を得たことに変わりはないのであるから、これを「正当に選挙された国会における代表者」とみるに何ら妨げはないというべきである。 [80](2) 次に、原告らは、重複立候補制は現職議員の議席の確保を目的とするものであり、その前提として小選挙区比例代表並立制が採用されたのであるが、かかる制度の採用は、国会がその立法裁量権を濫用したものであると主張する。 [81] しかしながら、平成6年改正法が導入した小選挙区比例代表並立制の目的は前記のとおりであって、これを専ら現職議員の議席の確保にあったとする原告らの右主張は正当でない。加えて、公選法は、候補者届出政党が、その届け出た候補者のうち比例代表選挙の名簿に登載することができるものを現職議員に限定していないのであるから、原告らの右主張は、この面からも採用し難い。 [82] 原告らは、平成6年改正法による小選挙区比例代表並立制は、請求原因(一)(1)ないし(4)のとおり、不合理な制度の組み合わせによって成り立っているものであり、憲法前文及び同法43条1項に違反している旨主張する。 [83] しかしながら、請求原因(一)(1)ないし(4)における憲法違反又は国会の裁量権の違反の主張は、既に述べたとおり、いずれも根拠がないものであり、平成6年改正法が導入した小選挙区比例代表並立制は著しく不合理な制度であるとまでは断ずることができないから、原告らの右主張も理由がない。 [84] 原告らは、国会は、小選挙区選挙における全部の選挙区の人口を等しくするために「実行可能な最大限の努力」をしなければならない責務を負っているところ、平成6年改正法による選挙区の区割りにおいては、人口最小区との人口倍率が2倍を超える選挙区が28も存在するから、国会が右の努力を怠ったことが明らかであり、また、右のような区割りは、投票価値の平等を要求する憲法に違反している旨主張する。 (1) 従前の議員定数配分規定改正の経過といわゆる定数訴訟の動向 [85] 原告らが主張する「投票価値の平等」は、従前の国政選挙に関する定数訴訟で争われてきた問題であるので、まず、新制度発足前における衆議院議員の定数改正の経過とこの定数をめぐる主要な最高裁判決を概観しておくことにする（必要に応じて参議院議員の定数に関する最高裁判決にも触れる。なお、以下の事実は、いずれも公知の事実または裁判官が職務上知り得た事実である。）。 [86](a) 衆議院議員の選挙区及び議員定数について定める公選法別表第1は、公選法制定の当初は、衆議院議員選挙法の別表をそのまま引き継いだものであって、昭和21年4月の人口調査に基づき、人口15万人につき1人の割合で各選挙区における議員定数を配分したものといわれている。 [87] しかし、わが国が戦後の経済復興を遂げ、高度経済成長の時代を迎えた昭和30年代から、人口の都市への集中化現象が起こり、この結果、議員定数と人口数との不均衡が著しい選挙区を生ずるに至ったため、昭和39年法律第132号による公選法の一部改正により、右不均衡の著しい選挙区について定数の増員（合計19名）が行われ、選挙区間の議員1人当たりの人口較差がほぼ2分の1以内になるよう是正された。 [88] この昭和30年代には、参議院地方区選出議員の選挙区及び議員定数の配分を定めた公選法別表第2の合憲性が訴訟で争われ、これに対する最高裁の判断が示された（最高裁昭和39年2月5日大法廷判決・民集18巻2号270頁）。この判決は、議員定数、選挙区及び各選挙区に対する議員数の配分の決定に関し立法府である国会の裁量権を認め、「選挙区の議員数について、選挙人の選挙権の享有に極端な不平等を生じさせるような場合は格別、……議員数に配分が選挙人の人口に比例していないという一事だけで、憲法14条1項に違反し無効であると断ずることはできない。」とし、選挙区間の人口の最大較差が1対4.09程度では、なお立法政策の当否の問題にとどまり、違憲問題を生ずるとは認められないとした。 [89](b) 衆議院議員の定数については、昭和39年に前記のような是正措置が図られたが、人口の集中化はその後も進み、昭和47年12月10日に行われた衆議院総選挙当時には、最大較差が1対4.99に達した。そして、右の較差が平等選挙において制度上当然に許されるべき程度を越えるものであるか否かが訴訟で争われた。最高裁（昭和51年4月14日大法廷判決・民集30巻3号223頁。以下、「昭和51年大法廷判決」という。）は、右のような格差を生ぜしめている公選法の衆議院議員定数配分規定は憲法14条1項等に違反するとし、いわゆる事情判決の法理を適用して、主文においてその旨を宣言するとともに、選挙の無効を求める請求自体は棄却した。その理由の構成の概略は、次のとおりである。 [90]ア 憲法14条1項、15条12項、3項、44条ただし書は、国会の両議院の選挙における選挙権の内容、すなわち各選挙人の投票の価値が平等であることを要求するものであり、右各選挙につき国会が定めた具体的な選挙制度において、国会が正当に考慮することができる重要な政策目的ないし理由に基づく結果として合理的に是認することができない投票価値の不平等が存するときは、憲法の右規定の違反となる。 [91]イ もっとも、制定当初は憲法に適合していた議員定数配分規定がその後の人口変動により憲法上の選挙権の平等の要求に反する程度になったとしても、直ちにこれを違憲とすべきではなく、合理的期間内にその是正がされなかった場合に初めて違憲と断ぜられるべきものである。 [92]ウ 右の衆議院議員選挙当時における最大較差（選挙人比）約1対5が示す投票価値の不平等は、一般的に合理性を有するとはいえず、これを正当化すべき理由はないし、合理的期間内にその是正がなされなかったものと認められるから、衆議院議員定数配分規定は違憲である。 [93](c) 昭和50年には、公選法の改正が行われ（同年法律第63号）、衆議院議員の定数が改められたが、これも、昭和39年改正と同様、専ら人口が激増した選挙区の一部について議員数の増加及び選挙区の分立などの措置を講じたに過ぎないものであった。もっとも、この改正によって、最大較差は、改正前の1対4.83から1対2.92に縮小した。 [94] 選挙訴訟の面では、昭和52年7月10日執行の参議院議員選挙と昭和55年6月22日執行の衆議院議員選挙の効力が争われた。前者は、右参議院議員選挙当時における最大較差は1対5.26であったが、最高裁（昭和58年4月27日大法廷判決・民集37巻3号345頁）は、右の較差が憲法の諸規定に違反するに至っていたとはいえないとの判断を示した。後者は、昭和39年の公選法の改正によっていったんは縮小した衆議院議員選挙区の最大較差（人口比）が、その後の人口異動により、右衆議院議員選挙の当時においては1対3.94に達していたという事情の下における事案であった。最高裁（昭和58年11月7日大法廷判決・民集37巻9号1243頁。以下、「昭和58年大法廷判決」という。）は、右の較差が示す選挙区間における投票価値の不平等は、国会において通常考慮しうる諸般の要素を斟酌してもなお、一般的には合理性を有するものとは考えられない程度に達していたとしたが、昭和50年の公選法の改正の結果、昭和51年大法廷判決によって違憲とされた投票価値の不平等は一応解消されたと評価できること、右の投票価値の不平等状態が生じた時から右選挙までの間に憲法上要求される合理的期間内における是正がなされなかったものと断定することは困難であることなどを総合的に考慮して、右選挙当時の議員定数配分規定が憲法に違反するものと断定することはできないとした。 [95](d) その後、衆議院議員選挙の選挙区間の最大較差はさらに拡大し、昭和58年12月18日執行の衆議院議員選挙当時には1対4.40に達した。右選挙の効力が争われた訴訟において、最高裁（最高裁昭和60年7月17日大法廷判決・民集39巻5号1100頁。以下、「昭和60年大法廷判決」という。）は、右の較差に示された選挙区間の投票価値の不平等状態は、憲法の選挙権の平等の要求に反する程度に至っていたものというべきであるとし、かつ、昭和50年の公選法改正の後、昭和58年大法廷判決によって昭和55年6月執行の衆議院議員選挙当時において憲法の要求する投票価値の不平等があることが指摘され、その後も最大較差が漸次拡大の一途を辿っていたにも拘わらず、右昭和58年の選挙までの間何らの格差の是正措置が採られなかったのは、憲法上要求される合理的期間内の是正が行われなかったものと評価せざるを得ないと断じた。ただし、昭和51年大法廷判決と同様、事情判決の法理により、選挙無効の請求を棄却し、主文で右選挙の違法を宣言するに止めた。 [96](e) 昭和60年大法廷判決を受けて、国会は、衆議院議員定数配分規定の改正に取り組み、昭和61年に、8選挙区の定員を各1名増員し、7選挙区の定員を各1名減員すること（いわゆる8増7減）などを内容とする公選法の改正が行われた（昭和61年法律第67号）。 [97] 選挙訴訟の関係では、昭和61年7月16日に執行された衆議院議員総選挙について定数訴訟が提起された。同年の公選法の改正によって、最大較差（昭和60年の国政調査の結果に基づく）は改正前の1対5.12から1対2.99に縮小され、さらに、右衆議院議員選挙当時の最大較差（選挙人比）は1対2.92となり、他方、人口の多い選挙区の議員数が人口の少ない選挙区の議員数よりも少ない逆転現象が一部の選挙区でみられたという事情の下での訴訟であった。最高裁（昭和63年10月21日大法廷判決・民集42巻8号644頁。以下、「昭和63年大法廷判決」という。）は、右選挙においては、「その当時の前記議員1人当たりの選挙人数または人口の較差及び逆転現象が示す選挙区間の投票価値の不平等が存するというべきであるが、その不平等は、昭和61年改正法の成立に至るまでの経緯に照らせば、選挙人数または人口と配分議員定数との比率の平等が最も重要かつ基本的な基準とされる衆議院議員の選挙制度の下で、国会において通常考慮しうる諸般の要素を斟酌してもなお、一般に合理性を有するものと考えられない程度に達している、とまではいうことはできない。」との判断を下した。 [98](f) 平成の年代に入って、同2年2月18日に執行された衆議院議員選挙について定数訴訟が提起された。右選挙当時における議員定数配分規定の下では、最大較差（選挙人比）は1対3.18であり、選挙区相互間の逆転現象もさらに拡大しているという事情の下での訴訟であった。最高裁（平成5年1月20日大法廷判決・民集47巻1号67頁。以下、「平成5年大法廷判決」という。）は、右の最大較差が示す投票価値の不平等は憲法の選挙権の平等の要求に反する程度に至っていたと判断したが、昭和60年大法廷判決によって違憲と判断された昭和61年公選法改正前の議員定数配分規定の下における投票価値の不平等は、右改正の結果解消されたものと判断できること、右平成2年の選挙までの期間は、昭和61年改正法による議員定数配分規定の施行期日である右昭和61年の選挙の執行日から約3年7カ月、昭和60年国勢調査の確定値が公表された日から約3年3カ月であることなどの事情を総合的に考慮して、「本件において、選挙区間における議員1人当たりの選挙人数の較差が憲法の選挙権の要求に反する程度に達した時から本件選挙までの間にその是正のため改正がされなかったことにより、憲法上要求される合理的期間内における是正がされなかったものと断ずることは困難であるといわざるを得ない。」との判断を下した。 (2) 検討 [99](a) (1)に掲げた各最高裁判決のうち、昭和51年、昭和58年、昭和60年、昭和63年及び平成5年の各大法廷判決は、新制度に移行する以前のいわゆる中選挙区制の下における「投票価値」の問題についての基本的な判断の枠組みを示している。その内容は、次のとおりである。 [100] 憲法14条1項の規定は、国会の両議院の議員を選挙する国民固有の権利につき、選挙人資格における差別の禁止にとどまらず、選挙権の内容の平等、換言すれば、議員の選出における各選挙人の投票が有する選挙の結果に及ぼす影響力（投票価値）の平等をも要求するものと解すべきである。しかし、また、憲法は、両議院の議員を選挙する制度の仕組みの具体的決定を原則として国会の裁量に委ねているのであるから、投票価値の平等は、憲法上、右選挙制度の決定のための唯一・絶対の基準となるのではなく、原則として、国会が正当に考慮することができる他の政策目的ないし理由との関連において調和的に実現されるべきものである。それゆえ、国会が定めた具体的な選挙制度の仕組みの下において投票価値の不平等が存在する場合に、それが憲法上の投票価値の平等の要求に反しないかどうかを判定するには、右不平等が国会の裁量権の行使として合理性を是認する範囲内にとどまるものであるかどうかを検討する必要がある。 [101] 右の基本的な考え方は、都道府県の区域を細分化した小選挙区を設け、これを衆議院議員の選出単位とする新制度の下においても妥当するところである。そこで、以下に、右の基本的な考え方に従って、原告らの前記の主張の当否について検討することとする。 [102](b) 区画審設置法3条1項は、新制度の下における人口の最大較差を「1対2未満」とする基本思想を鮮明にしている。この「1対2未満」という較差は、人口比例主義を唯一・絶対の原則とする制度の下においても、各選挙区間において完全な「1対1比率」を維持することには種々の制約があって通常は不可能であることにかんがみれば、一人一票という原則を実質的に維持するという意味において、投票価値の不平等に対する許容限度として現実的かつ明確な基準といえよう。まして、前記の通り、国会が、その両議院の議員の選挙制度の仕組みを決定するには、人口比例主義のほかに他の重要な政策目的ないし理由をも斟酌することができるとする立場を採るならば、区画審設置法3条1項の「1対2未満」という思想は、優に憲法の選挙権の平等の要求に応えるものということができる。 [103] もっとも、右の「1対2未満」という思想は、あくまで制度の「基本」であって、具体的には行政区画、人口密度、地勢、交通事情などの諸事情を総合的に考慮して定めるものとされており、現に、前記認定のとおり、公選法別表第1の下での最大較差は、平成2年に実施された国勢調査の結果（確定値）を基準にすれば1対2.137、平成7年に実施された国勢調査の結果（確定値）を基準とすれば1対2.309であり、人口が最少の選挙区との人口の格差が2倍を超える選挙区の数は、平成2年の国勢調査を基準とすれば28であり、平成7年のそれを基準とすれば60となっている。 [104](c) ところで、原告らは、右のように、人口が最少の選挙区との人口の格差が2倍を超える選挙区の数が相当数に達していることは、国会が「実行可能な最大限の努力」を怠ったものであり、投票権の平等を要求する憲法に違反する旨主張する。 [105] しかしながら、右の主張は採用することができない。すなわち、 [106]ア まず、新制度の導入以前からの経緯についてみると、前記認定にかかる衆議院議員定数配分規定改正の経緯と同規定に関する最高裁判決の概観から明らかなとおり、最高裁は、公選法における衆議院議員定数配分規定については、昭和50年、昭和61年の各改正による是正が図られた後の各一時期を除いては、一貫して、憲法の選挙権の平等の要求に違反するものであると断じ、かつ、2回にわたって当該選挙が違法である旨を宣言している。こうした一連の経過にかんがみれば、新制度の導入は、衆議院議員定数配分規定の改正という面に焦点を当ててみる限り、従前は部分的な手直しをするにとどまっていた国会が、長年の懸案に正面から答えたものとみることができる。そして、その内容は、選挙権における平等を確保する上で最も基本的な条件と考えられる選挙区間の人口比率を重視し、最大較差「1対2未満」という原則を打ち出したものであって、従前の経緯からみれば、抜本的な改正と評価することができるものといっても過言ではない。 [107]イ 区画審は、小選挙区選挙の選挙区割りについて総理大臣に対する勧告を行うに当たり、各都道府県知事から区割り基準・区割り案について意見聴取を行った上、区画審設置法3条の規定の範囲内で、各選挙区の人口数と市区町村及び郡の区域に配慮して取りまとめた「区割り案の作成方針」に則り、区割りの「作業手順」に従って審議を行い、その成果である区割り案を内閣総理大臣に勧告したこと、これを受けて、内閣は、いわゆる「区割り法案」を国会に提出し、国会はその審議を経て、政府原案どおり可決したことは前記のとおりであり、右の経過によれば、右法案は、綿密な検討を経て成立したものと推認することができる。 [108]ウ 前記のとおり、区画審設置法3条1項は、各選挙区の人口の最大較差が「1対2未満」にすることを基本としているが、同項は、ここでいう「人口」は、官報で公示された最近の国勢調査又はこれに準ずる全国的な人口調査の結果による人口を意味するとしている。いわゆる区割り法案が国会で可決された平成6年の時点において判明していた国勢調査の結果は平成2年に実施されたものであり、これを基準とすると、人口が最少の選挙区との人口の格差が2倍を超える選挙区の数は28であることは前記のとおりである。この選挙区の数は全選挙区300の10分の1弱に当たるものであり、かかる範囲においては、「1対2未満を基本」とする区画審設置法3条1項の趣旨に反しないというべきである。 [109] もっとも、国勢調査は、本件総選挙が執行された平成8年の前年にも実施されており、その結果を基準とすれば、人口が最少の選挙区との人口の格差が2倍を超える選挙区の数は60に拡大することも、前記のとおりである。この選挙区の数は全選挙区の5分の1に当たり、その割合はかなり高いと評さざるを得ないけれども、右国勢調査の時期と本件総選挙の執行の日との時間的間隔等に照らして、なお右区画審設置法3条1項の趣旨を逸脱するとまでは断じがたい。 [110]エ 右のような選挙区間の格差をもたらした最大の要因は、区画審設置法3条2項が、前述のとおり、各都道府県の区域内に選挙区を設定するに当たって、まず、各都道府県に1を配分する方法を採ったことによるものであるが（《証拠略》によれば、かかる配分方法を採ること自体によって既に都道府県間に1対1.82の人口の最大較差が生じていたことが認められる。）、かかる配分方法も国会の立法裁量の範囲内にとどまるものであることについては、後に述べるとおりである。 [111]オ なお、原告らは、諸外国の選挙制度における議員定数の配分と比較して、わが国のそれは人口比例の原則に対する配慮が十分でない旨主張するところ、《証拠略》によれば、アメリカ、イギリス、ドイツ、フランス及びイタリアの国会議員の選挙における定数配分は、人口比例の原則にきめ細かい配慮をしており、総じて、各選挙区間の人口較差は、わが国の小選挙区選出議員のそれに比して僅少であることが認められる。 [112] しかしながら、右の事実から、直ちに新制度の下における定数配分について、それが憲法に違反するとか、国会が立法裁量権を逸脱したものであるとすることは相当でない。けだし、選挙制度の決定における投票価値の平等の位置付けについてのわが国の憲法解釈は、前記のとおりであり、国会が定めた具体的な選挙制度の仕組みの下において投票価値の不平等が存在する場合に、それが憲法上の投票価値の平等の要求に反しないかどうかを判定するには、右不平等が国会の裁量権の行使として合理性を是認する範囲内にとどまるものであるかどうかを検討する必要があるところ、新制度の下における定数配分が右の範囲内にとどまるものであるとみるべきことは、既に縷述したとおりである。 [113] 以上のような諸般の事情を総合して考えると、新制度が小選挙区選挙の選挙区間における人口の最大較差が「1対2未満」であることを基本に据えた点においては十分な合理性を有するものと評価すべきであり、全体として、憲法の選挙権の平等の要求に違反する程度には至っていないものというべきである。 [114] 以上のとおりであるから、原告らの請求原因２(二)(1)の主張も理由がない。 [115] 原告らは、(a) 区画審設置法3条2項の規定が、議員定数の配分について、各都道府県に、まず1人の議員を配分（1人別枠配分）したことは、人口比例の原則に反し、憲法に違反する、(b) 最大剰余法を用いて得た各都道府県の配分議員数と平成6年改正法による配分議員数とを比較すると、過半数を超える24の都道府県に過不足が生じており、このような配分方法を採用することは、国会の合理的な裁量権の範囲を逸脱している、と主張する。 [116] 区画審設置法3条2項の規定は、前記のとおり、区画審が同法2条の規定に基づいて小選挙区選出議員の選挙区の改定案を作成するに当たって依るべき基準を定めるものであって、まず、各都道府県に1選挙区を配分し、残りを人口数に比例して配分するという方法に依るべきものとしている。この規定の立法趣旨は、乙第4号証（政治改革関連法案に対する衆・参両議院の本会議及び委員会の会議録）に顕れる関係閣僚の答弁などから窺うことができる。これによれば、その一は、過疎地域を含め、各都道府県に居住する国民の意見や利害をできるだけ均等に国政に反映させることであり、その二は、各都道府県への定数配分を厳格な人口比例の原則によってすると、従前の中選挙区制に比して人口の少ない県への定数配分の割合が相対的に低くなるため、過疎地域に居住する国民の間にこの点についての懸念や不安が存在していたことから、新制度への移行を円滑にするための、いわば激変緩和の措置を採ることであった。そして、区画審設置法が、右のとおり、小選挙区選挙の選挙区の設定及び定数配分について、都道府県という行政単位に重きを置いているのは、都道府県が、地縁・血縁等に由来する住民の帰属意識に支えられたまとまりのある組織として、歴史上においても、国民が政治的、経済的、社会的諸活動を営んでいく上での基本単位であったし、現代においても、わが国全体の社会の仕組みが、一極集中を廃して多極分散型の国土形成に向けて変化している中で、新たな観点からその組織単位としての機能の重要性が認識されつつあることによるものと考えられる。このことは、衆議院議員の選挙制度の沿革において、都道府県が一貫して議員選出の基盤となってきたという事実からも肯定されよう。 [117] 区画審設置法3条2項の立法趣旨は以上のとおりであるが、この規定による定数配分が厳格な人口比例の原則によるものでないことは明らかであり、原告らの右主張も、この点を根拠とするものである。しかしながら、前記のとおり、投票価値の平等は、憲法上、右選挙制度の決定のための唯一・絶対の基準となるのではなく、原則として、国会が正当に考慮することができる他の重要な政策目的ないし理由との関連において調和的に実現されるべきものであるところ、右の区画審設置法3条2項の立法趣旨は、人口比例の原則以外の国会が合理的に考慮することができる人口比例の原則以外の重要な政策目的ないし理由に当たるとみるべきである。そして、右の規定に基づく定数配分による選挙区間の人口の最大較差が、平成2年の国勢調査の結果を基準とすれば1対2.137、平成7年実施のそれを基準とすれば1対2.309であり、人口が最少の選挙区との人口の格差が2倍を超える選挙区の数は、平成2年の国勢調査を基準とすれば28、平成7年のそれを基準とすれば60という範囲に収まっていることを併せ考えれば、区画審設置法3条2項の規定によって生じた投票価値の不平等は、いまだ国会の裁量権の行使として合理性を是認し得る範囲内にとどまるものであり、憲法上の投票価値の平等の要求に反するものではないというべきである。 [118] よって、原告らの右主張は理由がない。 [119] 原告らは、国会は、小選挙区選挙の各都道府県内における選挙区の区割りについて、各選挙区の人口が県内基準人数に等しくなるよう「実行可能な最大限の努力」をすべき責務があるのに、これを怠った旨主張する。 [120] 原告らの右主張の趣旨は、都道府県内の選挙区の区割りにおいて人口比例の原則が遵守されていないというにあると解されるが、新制度の下において、全選挙区を通じて存する投票価値の不平等が、いまだ国会の裁量権の行使として合理性を是認し得る範囲内にとどまるものであり、憲法上の投票価値の平等の要求に反するものでないことについては、既に述べたとおりであって、この理は、全選挙区の一部を構成する各都道府県内の各選挙区間についても妥当するから、原告らの右主張は理由がない。 [121] 原告らは、小選挙区選挙の東京都における選挙区割りは合理性を欠くものであり、別の基準によれば、より人口比例の原則に忠実で、合理的な区割りが可能だったのであるから、国会が「実行可能な限りの最大限の努力」をしなかった旨主張する。 [122] 原告らは、右主張おいて、東京都における選挙区割りのより合理的なものと考える基準例を提示するところ、このうち、(a) 全国最小区との人口倍率が2倍を超える選挙区は作らない、(b) 全国基準人数を超える特別区を分割する場合には、3分割することも認めるとする2点は、人口比例の原則の観点から、新制度の下での東京都における選挙区割りが合理性を欠くものである根拠として主張するものであるが、これが理由がないものであることについては既に述べたとおりである。 [123] また、原告らは、東京都における選挙区割りについて、公道により区分された街区は分割しないとする基準を採用すべきである旨主張するところ、《証拠略》によれば、東京都の特別区の一つである足立区は、選挙区の編成においては2分割されたが、その分割が町名を基準としてされたため、その分割線が道路で囲まれた街区の中に引かれる形態になっていることが認められる。しかしながら、選挙区の区割りに当たって、市区町村の区域を分割すべき場合、公道を唯一の基準としなければならないとする根拠は明確ではない。のみならず、《証拠略》によれば、新制度における選挙区割りのために市区町村の区域を分割するに当たっては、当該市区内にある支所・出張所の管轄区域、選挙の開票区の区域、合併町村の区域、道路などを手がかりとして行われたことが認められ、かかる要素を総合的に考慮して市区町村を分割することにも合理性があると認められるのであるから、前記の足立区の分割が公道を基準としてされなかったことをもって、右分割が直ちに不合理であったとすることはできない。 [124] よって、原告らの標記主張は理由がない。 [125](1)原告らは、候補者届出政党には、候補者個人の選挙運動とは別に、政党独自の選挙運動が認められているのに対し、無所属の候補者については候補者個人の選挙運動が認められるにとどまるから、憲法の定める法の下の平等に反する旨主張する。 [126] 候補者届出政党については、その届け出た候補者の選挙運動とは別に、一定の範囲で独自の選挙運動が認められているのに対し、候補者届出政党以外の政党その他の政治団体に対しては選挙運動が認められていないことは、前記のとおりである。そうとすると、候補者届出政党が届け出た候補者については、候補者が行う選挙運動のほかに、候補者届出政党が行う選挙運動が加わることになるから、政党その他の政治団体に所属しない候補者に比して、選挙運動の量の面での差異があり、ひいては選挙人に対する影響力に差異を生じる可能性があることを否定することはできない。かかる意味において、候補者届出政党が届け出た候補者と然らざる候補者との間には、選挙運動に関する不平等が存在するというべきである。 [127] ところで、小選挙区選出議員選挙の選挙運動に関する規制、すなわち、誰に、いかなる態様・程度の選挙運動を認めるかについても、原則として、衆・参両議院議員の選挙制度の具体的な仕組みを決定する権限を委ねられた国会の裁量に属する事柄というべきである。それゆえ、国会が定めた具体的な選挙運動の規制において、候補者間に不平等が生じるような規制がされた場合に、それが憲法14条の平等の原則に反しないかどうかを判定するには、右不平等が国会の裁量権の行使として合理性を是認する範囲内にとどまるものであるかどうかを検討する必要がある。 [128] 新制度が政党本位・政策本位の選挙制度を導入したのは、わが国の社会において政党が現実に果たしている役割の重要性を認識したことによるものと解される。現代のように、経済社会が高度化・複雑化し、国民の利害も多岐に分化する時代にあっては、政治的意見を同じくする者の集団である政党が、その組織力をもって国民の利害や意見を的確に吸収し、国の政策に高めるという政治過程の必要性の認識がどの国においても一般化しており、わが国においても例外ではない。政党は、いわば議会制民主主義にとって不可欠の装置なのであり、わが憲法も政党について直接規定することはないものの、その存在を予定していることはいうまでもない（最高裁昭和45年6月24日大法廷判決・民集24巻6号625頁参照）。新制度は、このような政党の現代的役割にかんがみ、わが国の政治の中枢を担う衆議院議員の選挙において、政党その他の政治団体が主体となる選挙制度を導入し、その一環としてその政策などを国民に訴えかける選挙運動を展開することを認めたものであり、十分な合理性を有するというべきである。 [129] もっとも、前記のとおり、候補者届出政党となるには、公選法86条1項1号又は2号が定めるいわゆる「政党要件」を充たさなければならないものとされているから、こうした規制の合理性についても検討する必要がある。しかるところ、新制度が導入された背景には、政治腐敗を防止するため、政権交代を容易にする政治状況を作り出すという要請もあったことは、前記認定のとおりである。小選挙区制は、かねてから政権交代を容易にする選挙の仕組みであると認識されており、この制度を支持する論者の間には、アメリカ合衆国にみられる二大政党の並立という政治状況がわが国おいても望ましいとする主張が有力にされていた（この点は、公知の事実である。）。そこで、新制度を導入するに当たっては、衆議院議員選挙の主体となるべき政党の要件をどのように定めるかが重要な問題となった。けだし、政権交代を安定的に可能にし、将来における二大政党の並立という政治状況をも視座に置くならば、衆議院議員選挙の主体となるべき政党は、国民の利益や意思を幅広く吸収し、これを集約して、国民全体の利益の観点から具体的な政策に高める能力を有するものであり、こうした活動を継続的に実施していく組織・人員及び広範な国民の支持を確保することができるものであるべきことは、見やすい道理だからである。そして、弁論の全趣旨によれば、どのような政党がかかる要件を具備しているかを国家が審査・判定することは、政党の組織や活動に対する不当な介入となるおそれがあることから、国会は、何らかの外形的・客観的な基準によってこれを定める必要があることを考慮して、右の基準を、国民の政治的意識や政党支持の動向を全国的規模で把握することができる国政選挙の結果に基づいて定めることにしたことが認められる。このようにして定められた基準が公選法86条1号又は2号が定める「政党要件」で、1号においては国会議員の数を、2号においては得票率をそれぞれ基準としている。このうち、1号の要件は、参議院比例代表選出議員の選挙における名簿届出政党等の要件と同じであり（同法86条の2第1項1号、2号）、2号の要件は、政府原案では「3パーセント以上」とされていたのを国会の審議において修正したもの（なお、《証拠略》によれば、平成2年7月31日の選挙制度審議会の答申においては、「衆議院小選挙区議員において候補者を届け出ることができる政党」の得票率要件として、「直近において行われた衆議院総選挙若しくは参議院通常選挙のいずれかの選挙における得票率が全国を通じて1パーセント以上」とされていたことが認められる。）であって、政党要件の外形的・客観的基準としては、それなりの合理性を有するものと評価することができる。したがって、国会が、小選挙区選出議員の選挙における選挙運動を、すべての政党その他の政治団体に対してではなく、候補者届出政党に限って許容したことについては、その裁量権の行使として合理性があるものと認めるべきである。 [130](2) 次に、原告らは、(1)のような選挙運動における不平等な取扱いを投票者である国民の側からみれば、選挙に関する情報の取得に偏りがあることを意味しており、わが国の戦前のファシズムが国による情報の統制により引き起された経験にかんがみると、国会が、情報の取得に偏りがあるような選挙制度を導入することは、その立法裁量権の範囲を逸脱していると主張する。 [131] 候補者届出政党が届け出た候補者と然からざる候補者の間に選挙運動の量の面で差異があるとみるべきことは前記のとおりであり、これを投票者である国民の側からみた場合、候補者の政策や人物に関して取得する情報量に差異があるとみることもできるのであって、原告らが右主張において指摘する「選挙に関する情報の偏り」ということも、その限りにおいては首肯することができる。 [132] しかしながら、右主張は、結局のところ、前記の(1)の主張を別の観点から構成したものに過ぎないのであって、その理由のないことは右に述べたとおりである。 [133] 以上のとおりであるから、原告らの請求原因はすべて理由がなく、本訴請求はいずれも棄却すべきである。よって、主文のとおり判決する。 裁判長裁判官 河野信夫 裁判官 小池信行 裁判官 坂井満 | ||||
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