議員定数不均衡訴訟 参議院違憲状態判決(平成8年)
上告審判決

選挙無効請求事件
最高裁判所 平成6年(行ツ)第59号
平成8年9月11日 大法廷 判決

上告人 (被告) 大阪府選挙管理委員会
     代理人 増井和男 外13名
被上告人(原告(選定当事者)) 川副昭人
     代理人 山本次郎 外3名

■ 主 文
■ 理 由

■ 裁判官園部逸夫の意見
■ 裁判官大野正男、同高橋久子、同尾崎行信、同河合伸一、同遠藤光男、同福田博の反対意見
■ 裁判官尾崎行信の追加反対意見
■ 裁判官遠藤光男の追加反対意見
■ 裁判官福田博の追加反対意見


 原判決を次のとおり変更する。
 被上告人の請求を棄却する。
 訴訟の総費用は被上告人の負担とする。

[1] 議会制民主主義を採る日本国憲法の下においては、国権の最高機関である国会を構成する衆議院及び参議院の各議員を選挙する権利は、国民の国政への参加の機会を保障する基本的権利であって、憲法は、その重要性にかんがみ、これを国民固有の権利であると規定した(15条1項)上、14条1項の定める法の下の平等の原則の政治の領域における適用として、成年者による普通選挙を保障するとともに、人種、信条、性別、社会的身分、門地、教育、財産又は収入によって選挙人の資格を差別してはならないものと定めている(15条3項、44条ただし書)。この選挙権の平等の原則は、単に選挙人の資格における右のような差別を禁止するにとどまらず、選挙権の内容の平等、換言すれば、議員の選出における各選挙人の投票の有する影響力の平等、すなわち投票価値の平等をも要求するものと解するのが相当である。
[2] しかしながら、もともと右にいう投票価値は、議会制民主主義の下において国民各自、各層の様々な利害や意見を公正かつ効果的に議会に代表させるための方法としての具体的な選挙制度の仕組みをどのように定めるかによって何らかの差異を生ずることを免れない性質のものである。そして、憲法は、国会の両議院の議員の選挙について、およそ議員は全国民を代表するものでなければならないという制約の下で、議員の定数、選挙区、投票の方法その他選挙に関する事項は法律で定めるべきものとし(43条、47条)、どのような選挙制度が国民の利害や意見を公正かつ効果的に国政に反映させることになるのかの決定を国会の広い裁量にゆだねているのである。したがって、憲法は、右の投票価値の平等を選挙制度の仕組みの決定における唯一、絶対の基準としているものではなく、国会は、正当に考慮することのできる他の政策的目的ないし理由をしんしゃくして、その裁量により、衆議院議員及び参議院議員それぞれについて公正かつ効果的な代表を選出するという目標を実現するために適切な選挙制度の仕組みを決定することができるのであって、投票価値の平等は、原則として、国会が正当に考慮することができる他の政策的目的ないし理由との関連において調和的に実現されるべきものと解さなければならない。それゆえ、国会が具体的に定めたところのものがその裁量権の行使として合理性を是認し得るものである限り、それによって右の投票価値の平等が損なわれることになっても、やむを得ないものと解すべきである。
[3] 以上は、最高裁昭和49年(行ツ)第75号同51年4月14日大法廷判決・民集30巻3号223頁、最高裁昭和54年(行ツ)第65号同58年4月27日大法廷判決・民集37巻3号345頁(以下「昭和58年大法廷判決」という。)、最高裁昭和56年(行ツ)第57号同58年11月7日大法廷判決・民集37巻9号1243頁、最高裁昭和59年(行ツ)第339号同60年7月17日大法廷判決・民集39巻5号1100頁及び最高裁平成3年(行ツ)第111号同5年1月20日大法廷判決・民集47巻1号67頁の趣旨とするところでもあって、これを変更する要をみない。

[4] 憲法は、国会を衆議院と参議院の両議院で構成するものとし(42条)、各議院の権限及び議員の任期等に差異を設けているが、その趣旨は、衆議院と参議院とがそれぞれ特色のある機能を発揮することによって、国会を公正かつ効果的に国民を代表する機関たらしめようとするところにある。右の二院制採用の趣旨を受け、参議院議員選挙法(昭和22年法律第11号)は、参議院議員の選挙について、衆議院議員のそれとは著しく趣を異にする選挙制度の仕組みを設け、参議院議員250人を全国選出議員100人と地方選出議員150人とに区分した。右のうち、全国選出議員については、全都道府県の区域を通じて選出されるものとしており、その結果、各選挙人の投票価値には何ら差異がない。一方、地方選出議員については、その選挙区及び各選挙区における議員定数を別表で定め、都道府県を単位とする選挙区において選出されるものとしている。そして、各選挙区ごとの議員定数については、憲法が参議院議員は3年ごとにその半数を改選すべきものとしていることに応じて、各選挙区を通じその選出議員の半数が改選されることになるように配慮し、定数は偶数としその最小限を2人とする方針の下に、昭和21年当時の総人口を定数150で除して得られる数値で各選挙区の人口を除し、その結果得られた数値を基準とする各都道府県の大小に応じ、これに比例する形で2人ないし8人の偶数の議員数を配分したものであることが制定経過に徴して明らかである。昭和25年に制定された公職選挙法の14条及び別表第2の議員定数配分規定は右の参議院議員選挙法の別表の定めをそのまま引き継いだものであり、その後、沖縄返還に伴って昭和46年法律第130号により沖縄県選挙区の議員定数2人が付加された外は、平成4年7月26日施行の本件参議院議員選挙(以下「本件選挙」という。)当時まで右定数配分規定に変更はなかった。なお、昭和57年法律第81号による公職選挙法の改正により、参議院議員選挙について拘束名簿式比例代表制が導入され、各政党等の得票に比例して選出される比例代表選出議員100人と都道府県を単位とする選挙区ごとに選出される選挙区選出議員152人とに区分されることとなったが、議員定数及び議員定数配分規定には何ら変更はなく、比例代表選出議員は、全都道府県を通じて選出されるものであり、各選挙人の投票価値に差異がない点においては、従来の全国選出議員と同様であり、選挙区選出議員は従来の地方選出議員の名称が変更されたにすぎないものということができる。
[5] 右のような参議院議員の選挙制度の仕組みは、憲法が二院制を採用した前記の趣旨から、ひとしく全国民を代表する議員であるという枠の中にあっても、参議院議員の選出方法を衆議院議員のそれとは異ならせることによってその代表の実質的内容ないし機能に独特の要素を持たせようとする意図の下に、参議院議員を全国選出議員ないし比例代表選出議員と地方選出議員ないし選挙区選出議員とに分け、後者については、都道府県が歴史的にも政治的、経済的、社会的にも独自の意義と実体を有し政治的に一つのまとまりを有する単位としてとらえ得ることに照らし、これを構成する住民の意思を集約的に反映させるという意義ないし機能を加味しようとしたものであると解することができる。したがって、公職選挙法が定めた参議院議員の選挙制度の仕組みは、国民各自、各層の利害や意見を公正かつ効果的に国会に代表させるための方法として合理性を欠くものとはいえず、国会の有する立法裁量権の合理的な行使の範囲を逸脱するものであると断ずることはできない。憲法43条1項は、両議院は全国民を代表する選挙された議員で組織すると定めるが、右規定にいう議員の国民代表的性格とは、本来的には、両議院の議員は、その選出方法がどのようなものであるかにかかわらず、特定の階級、党派、地域住民など一部の国民を代表するものではなく全国民を代表するものであって、選挙人の指図に拘束されることなく独立して全国民のために行動すべき使命を有するものであることを意味し、右規定が両議院の議員の選挙制度の仕組みについて何らかの意味を有するとしても、全国をいくつかの選挙区に分けて選挙を行う場合には、常に各選挙区への議員定数の配分につき厳格な人口比例主義を唯一、絶対の基準とすべきことまでを要求するものとは解されないし、前記のような形で参議院(選挙区選出)議員の選挙制度の仕組みについて事実上都道府県代表的な意義ないし機能を有する要素を加味したからといって、これによって選出された議員が全国民の代表であるという性格と矛盾抵触することになるということもできない。
[6] このように公職選挙法が採用した参議院(選挙区選出)議員についての選挙制度の仕組みが国会にゆだねられた裁量権の合理的行使として是認し得るものである以上、その結果として各選挙区に配分された議員定数とそれぞれの選挙区の選挙人数又は人口との比率に較差が生じ、そのために選挙区間における選挙人の投票価値の平等がそれだけ損なわれることとなったとしても、先に説示したとおり、これをもって直ちに右の議員定数の定めが憲法14条1項等の規定に違反して選挙権の平等を侵害したものとすることはできないといわなければならない。すなわち、右のような選挙制度の仕組みの下では、投票価値の平等の要求は、人口比例主義を最も重要かつ基本的な基準とする選挙制度の場合と比較して、一定の譲歩を免れないと解さざるを得ない。また、社会的、経済的変化の激しい時代にあって不断に生ずる人口の異動につき、それをどのような形で選挙制度の仕組みに反映させるかなどの問題は、複雑かつ高度に政策的な考慮と判断を要求するものであって、その決定は、種々の社会情勢の変動に対応して適切な選挙制度の内容を決定する責務と権限を有する国会の裁量にゆだねられているところである。したがって、議員定数配分規定の制定又は改正の後、人口の異動が生じた結果、それだけ選挙区間における議員1人当たりの選挙人数又は人口の較差が拡大するなどして、当初における議員定数の配分の基準及び方法と現実の配分の状況との間にそごを来したとしても、その一事では直ちに憲法違反の問題が生ずるものではなく、その人口の異動が当該選挙制度の仕組みの下において投票価値の平等の有すべき重要性に照らして到底看過することができないと認められる程度の投票価値の著しい不平等状態を生じさせ、かつ、それが相当期間継続して、このような不平等状態を是正する何らの措置も講じないことが、複雑かつ高度に政策的な考慮と判断の上に立って行使されるべき国会の裁量的権限に係るものであることを考慮してもその許される限界を超えると判断される場合に、初めて議員定数の配分の定めが憲法に違反するに至るものと解するのが相当である。
[7] 以上は、昭和58年大法廷判決の趣旨とするところでもある。

[8] 右の見地に立って、以下、本件選挙当時の公職選挙法の14条及び別表第2の参議院(選挙区選出)議員定数配分規定(以下「本件定数配分規定」という。)の合憲性について検討する。

[9] 昭和58年大法廷判決は、昭和52年7月10日施行の参議院議員選挙当時における選挙区間の議員1人当たりの選挙人数の最大較差1対5.26(以下、較差に関する数値は、すべて概数である。)について、いまだ許容限度を超えて違憲の問題が生ずる程度の著しい不平等状態が生じていたとするには足りない旨判示し、さらに、最高裁昭和57年(行ツ)第171号同61年3月27日第一小法廷判決・裁判集民事147号431頁は、昭和55年6月22日施行の参議院議員選挙当時の最大較差1対5.37について、最高裁昭和62年(行ツ)第14号同62年9月24日第一小法廷判決・裁判集民事151号711頁は、昭和58年6月26日施行の参議院議員選挙当時の最大較差1対5.56について、最高裁昭和62年(行ツ)第127号同63年10月21日第二小法廷判決・裁判集民事156号65頁は、昭和61年7月6日施行の参議院議員選挙当時の最大較差1対5.85について、いずれも、いまだ違憲の問題が生ずる程度の著しい不平等状態が生じていたとするには足りない旨判示している。しかし、その後も選挙区間の議員1人当たりの選挙人数の最大較差は更に拡大の一途をたどり、原審の適法に確定したところによれば、平成4年7月26日施行の本件選挙当時においては、選挙区間における議員1人当たりの選挙人数の較差が最大1対6.59にまで達していたというのである。
[10] 前記のとおり、各選挙区への議員定数の配分につき厳格な人口比例主義を唯一、絶対の基準とすべきことまでは要求されていないにせよ、投票価値の平等の要求は、憲法14条1項に由来するものであり、国会が選挙制度の仕組みを定めるに当たって重要な考慮要素となることは否定し難いのであって、国会の立法裁量権にもおのずから一定の限界があることはいうまでもないところ、本件選挙当時の右較差が示す選挙区間における投票価値の不平等は、極めて大きなものといわざるを得ない。また、公職選挙法が採用した前記のような選挙制度の仕組みに従い、参議院(選挙区選出)議員の全体の定数を増減しないまま選挙区間における議員1人当たりの選挙人数の較差の是正を図ることには技術的な限界があることは明らかであるが、本件選挙後に行われた平成6年法律第47号による公職選挙法の改正により、総定数を増減しないまま7選挙区で改選議員定数を4増4減する方法を採って、選挙区間における議員1人当たりの選挙人数の最大較差が1対4.99に是正されたことは、当裁判所に顕著である。
[11] そうすると、本件選挙当時の前記の較差が示す選挙区間における投票価値の不平等は、前記のような参議院(選挙区選出)議員の選挙制度の仕組み、是正の技術的限界、参議院議員のうち比例代表選出議員の選挙については各選挙人の投票価値に何らの差異もないこと等を考慮しても、右仕組みの下においてもなお投票価値の平等の有すべき重要性に照らして、もはや到底看過することができないと認められる程度に達していたものというほかはなく、これを正当化すべき特別の理由も見出せない以上、本件選挙当時、違憲の問題が生ずる程度の著しい不平等状態が生じていたものと評価せざるを得ない。

[12] そこで、次に、本件選挙当時、右の不平等状態が相当期間継続し、これを是正する何らの措置も講じないことが、前記のような国会の裁量的権限に係るものであることを考慮してもその許される限界を超えていたと断定すべきかどうかについて検討する。
[13] 昭和61年7月6日施行の参議院議員選挙当時における選挙区間の議員1人当たりの選挙人数の最大較差が1対5.85であったことは前記のとおりであるが、その後の較差の拡大による投票価値の不平等状態は、右較差の程度、推移からみて、右選挙後でその6年後の本件選挙より前の時期において到底看過することができないと認められる程度に至っていたものと推認することができる。
[14] ところで、憲法が、二院制を採った上、参議院については、その議員の任期を6年としていわゆる半数改選制を採用し、その解散を認めないものとしている趣告にかんがみると、参議院(選挙区選出)議員については、議員定数の配分をより長期にわたって固定し、国民の利害や意見を安定的に国会に反映させる機能をそれに持たせることとすることも、立法政策として合理性を有するものと解されるところであり、公職選挙法が、衆議院議員については、選挙区割及び各選挙区ごとの議員定数を定めた別表の末尾に、5年ごとに直近に行われた国勢調査の結果によって更正するのを例とする旨の定めを置いていたのに対し、参議院(選挙区選出)議員の定数配分規定にはこうした定めを置いていないことも、右のような立法政策の表れとみることができる。そして、選挙区間における議員1人当たりの選挙人数の較差が当該選挙制度の仕組みの下において投票価値の平等の有すべき重要性に照らして到底看過することができないと認められる程度に達したかどうかの判定は、右の立法政策をふまえた複雑かつ高度に政策的な考慮と判断の上に立って行使されるべき国会の裁量的権限の限界にかかわる困難なものであり、かつ、右の程度に達したと解される場合においても、どのような形で改正するかについて、なお種々の政策的又は技術的な考慮要素を背景とした議論を経ることが必要となるものと考えられる。また、昭和63年10月には、前記1対5.85の較差について、いまだ違憲の問題が生ずる程度の著しい不平等状態が生じていたとするには足りないという前掲第二小法廷の判断が示されており、その前後を通じ、本件選挙当時まで当裁判所が参議院議員の定数配分規定につき投票価値の不平等が違憲状態にあるとの判断を示したことはなかった。
[15] 以上の事情を総合して考察すると、本件において、選挙区間における議員1人当たりの選挙人数の較差が到底看過することができないと認められる程度に達した時から本件選挙までの間に国会が本件定数配分規定を是正する措置を講じなかったことをもって、その立法裁量権の限界を超えるものと断定することは困難である。

[16] 上述したところからすると、本件選挙当時、選挙区間における議員1人当たりの選挙人数の較差等からして、違憲の問題が生ずる程度の投票価値の著しい不平等状態が生じていたものといわざるを得ないが、本件選挙当時において本件定数配分規定が憲法に違反するに至っていたものと断ずることはできないものというべきである。

[17] 原判決は、本件定数配分規定が本件選挙当時全体として違憲の瑕疵を帯びていたものというべきであるとしつつ、諸般の事情を総合考慮し、いわゆる事情判決の制度(行政事件訴訟法31条1項)の基礎に存するものと解すべき一般的な法の基本原則を適用して、選挙を無効にすることによる不当な結果を回避することもあり得るとの法理に従い、選挙自体は無効とせず、本件請求を棄却した上、大阪府選挙区における本件選挙が違法である旨を主文において宣言したものであるが、原判決は、前記判示と抵触する点において失当であり、その限度において変更を免れない。

[18] 以上の次第であるから、原判決には、憲法の解釈、適用を誤った違法があり、本件上告は、その限りにおいて理由があるから、原判決を変更して、被上告人の請求を棄却することとする。
[19] よって、行政事件訴訟法7条、民訴法408条、96条、89条に従い、裁判官園部逸夫の意見、裁判官大野正男、同高橋久子、同尾崎行信、同河合伸一、同遠藤光男、同福田博の反対意見があるほか、裁判官全員一致の意見で、主文のとおり判決する。


 裁判官園部逸夫の意見は、次のとおりである。

[1] 私は、原判決を変更し、被上告人の請求を棄却すべきものとする多数意見の結論には同調するが、その理由を異にするので、以下、私の意見を述べることとする。
[2] 最高裁昭和54年(行ツ)第65号同58年4月27日大法廷判決・民集37巻3号345頁は、参議院議員の定数配分規定の定め方について、厳密な意味での人口比例主義を基本とするものではないとし、衆議院議員のそれに比べて国会の裁量の余地を広く認める趣旨の判断をしている(最高裁昭和56年(行ツ)第57号同58年11月7日大法廷判決・民集37巻9号1243頁の中の中村治朗裁判官反対意見参照)。
[3] 私は、右大法廷の判断は、参議院議員の選挙制度のうち、衆議院議員の選挙制度と異なる部分がある場合に適用されるべきもので、衆議院議員の選挙制度とその趣旨において同一の部分については、最高裁昭和49年(行ツ)第75号同51年4月14日大法廷判決・民集30巻3号223頁に示された、憲法上要求されている投票価値の平等に関する判断が妥当すると考える。
[4] 私は、二院制の特色を活かすために、国会の政策として、参議院の構成及びそれに必要な選挙制度を衆議院のそれと異なったものにすることは、憲法43条1項、44条ただし書及び46条の規定に反しない限り、許容されると考えるものである(憲法47条)。したがって、国会が、参議院議員選挙の仕組みについて、地域代表的な要素を加味した場合には、その部分については、人口比例主義を基本とすることができない。公職選挙法は、国会の政策として、参議院議員について、全国選出議員ないし現行比例代表選出議員のほかに、地方選出議員ないし現行選挙区選出議員の制度を設け、後者の各選挙区には、最低2人以上の定数偶数配分をして、半数改選を可能にするとともに地域代表的な要素を加味している。そうすると、2人区と他の選挙区との間に存する定数の不均衡については、人口比例主義を適用することはできないので、その部分では、違憲の問題を生じないといわざるを得ない。しかし、定数が4人以上の選挙区における議員定数については、人口比例を考慮した配分がされたものであることが明らかであるから(本件選挙当時の公職選挙法別表第2)、これらの選挙区相互間において定数の不均衡が生じているときに、その不均衡状態を国会の裁量権の行使の結果であるとして当然に許容すべきものであるとすることはできない。
[5] 私は、さきに、人口比例を考慮した議員定数配分規定について、
「議員定数配分規定が、ある選挙区の選挙人について、他の選挙区の選挙人の2倍を超える価値の票を投ずる権利を与えているようなことがあれば、結果的に、地域によって価値の異なる選挙権の行使を認めるいわゆる等級選挙を定めているものとみざるを得ないのであって、憲法14条の定める法の下の平等の原則違反の問題を生ずるといわなければならない。」
と述べ、衆議院について、議員1人当たりの選挙人数の最大較差1対2以上を違憲判断の基準としたが(最高裁平成3年(行ツ)第111号同5年1月20日大法廷判決・民集47巻1号67頁の中の私の意見)、参議院(選挙区選出)議員の各選挙区の議員定数は、制度上、偶数配分が前提となっていることを考慮すると、定数4人以上の選挙区相互間の定数配分の不均衡について、それによる較差が、衆議院議員選挙の場合の2倍に当たる最大較差1対4を超えるときは、憲法14条の規定に反するとするのが相当と考える。
[6] これを本件についてみると、本件選挙施行当時、定数4人以上の選挙区の間における議員1人当たりの選挙人数の最大較差は、鹿児島県選挙区と神奈川県選挙区との間において1対4.54に達していたことが計算上明らかであるから、その時点における投票価値の不平等状態をもたらしている本件定数配分規定は、法の下の平等を保障した憲法14条1項の規定に明らかに違反する。よって、私は、本件定数配分規定を違憲と判断するものであるが、以下の理由により、これを無効とせず、請求棄却の判決をすべきであると考える。すなわち、私は、議員定数配分規定の違憲を理由とする選挙の効力に関する訴訟(以下「定数訴訟」という。)の主たる目的は、係争の議員定数配分規定の違憲性について、将来に向かって警告的判断を下し、国会が自主的に違憲状態にある議員定数配分規定を改正して、較差の速やかな是正を図るよう促すことにあると解する。したがって、裁判所は、当該選挙に適用された議員定数配分規定の全体について合憲性の有無を客観的に判断するにとどめ、違憲と判断される場合でも、その無効を宣言しないこととするのが妥当であると考える。私が右のように考え、また、いわゆる事情判決の法理によらない理由については、前記意見に詳しく述べたとおりであるから、ここでは、これを引用するにとどめる。
[7] なお、本件選挙後に行われた平成6年法律第47号による公職選挙法の改正により、定数4人以上の選挙区間における議員1人当たりの選挙人数の最大較差が、鹿児島県選挙区と東京都選挙区との間における1対3.46に是正されたことは、当裁判所に顕著である。したがって、右に述べた定数訴訟の目的に関する私の見解に従えば、本件定数訴訟の目的は、事実上達成されていることになるが、なお将来にわたる一定の指針を示すという点において、本件訴訟を維持する実益はいまだ消滅していないと解する。
[8] したがって、原審の判断は、本件定数配分規定が本件選挙当時全体として違憲の瑕疵を帯びていたものというべきであるとした点については是認することができるが、右規定を違憲ではあるが無効とすべきではなく、請求棄却の判決をすべきであるとする見地からすれば、原判決が本件選挙の違法を宣言した点は誤っており、本件請求は、これを棄却すべきものと考えるのである。


 裁判官大野正男、同高橋久子、同尾崎行信、同河合伸一、同遠藤光男、同福田博の反対意見(裁判官尾崎行信、同遠藤光男、同福田博については、本反対意見のほか、後記のような追加反対意見がある。)は、次のとおりである。

[1] 私たちは、本件選挙における投票価値の較差は、憲法14条1項の平等原則に違反し、もはや看過し難い程度に達しているとの多数意見部分に賛成するものであるが、その理由の一部を異にし、また、結局本件選挙当時において本件定数配分規定は違憲と断ずることはできないとする多数意見の結論には反対であって、右違憲状態につき憲法上要求される合理的期間内における是正がされていなかったから本件選挙は違法であるというべきであると考える。その理由は以下のとおりである。
[2] 参議院(選挙区選出)議員の定数配分規定が、憲法14条1項の保障する投票価値の平等の要請に違反するか否かを考えるに当たっては、まず、参議院議員選挙につき、各選挙区間において議員定数と選挙人数とが適正に比例すべきであるとの原則をいかに重視すべきかを考慮する必要がある。
[3] 憲法43条1項は「両議院は、全国民を代表する選挙された議員でこれを組織する。」と規定するところ、この規定は、両議院の議員が一部の国民のためでなく全国民のために行動すべき使命を有するという行為規範を示すにとどまらず、両議院の議員の選挙制度の仕組みが「全国民の代表」を選挙するのにふさわしい制度であるべきことをも定めているものと解される。そして、憲法14条1項、15条1項、3項、44条ただし書が投票価値の平等を要求していることは、最高裁昭和49年(行ツ)第75号同51年4月14日大法廷判決・民集30巻3号223頁の判示するところである。
[4] もっとも、選挙制度の決定に当たり、投票価値の平等が考慮すべき唯一、絶対の基準とはされておらず、投票価値が数値的に完全に同一であることまでが要求されるものではなく、特に参議院議員については、その代表としての実質的内容ないし機能に独特の要素を持たせるためその選挙制度の仕組みについて正当に考慮することのできる他の政策的目的ないし理由を考慮することは許されるのであって、選挙制度の決定について国会は広い裁量権を有するとされる(最高裁昭和54年(行ツ)第65号同58年4月27日大法廷判決・民集37巻3号345頁参照)。
[5] しかしながら、右憲法上の要請にかんがみ、投票価値の平等は、選挙制度の決定に当たって考慮されるべき極めて重要な基準であるから、単に他の諸要素と並列して論ぜられるべきではなく、参議院議員の選挙制度の仕組みの決定に当たっても十分尊重されるべきものである。
[6] 現に、参議院議員の選挙制度は、その制定当時、議員定数を250人とした上、これを全国選出議員100人、地方選出議員150人に区分し、全国選出議員については全都道府県の区域を通じて選挙されるものとし、地方選出議員の選挙区割については、既存の行政区画である都道府県をそのまま用い、まず各選挙区に対し最低2人の定数を一律に配分した(沖縄を除く46都道府県の地方選出議員総数92人)が、残余の定数については、人口比例の観点に立ち各選挙区における人口の大小に応じこれに比例して、特定の選挙区(付加配分区)に2人ないし6人の偶数の議員数を付加配分する形で制定されたものである。付加配分された総数は58人であり、地方選出議員数の38パーセントに当たる。そして、右選挙制度の制定当初、定数が4人以上の選挙区(付加配分区)間において定数2人を超える議員1人当たりの選挙人数を比較した場合、最小の選挙区のそれの2倍を超える選挙区は2区にとどまり、大部分は2倍以内に収まっていた。したがって、この58人については、本件定数配分規定の制定当初、徹底した人口比例の原則に基づいてその配分方法が定められたことは疑う余地がない。
[7] 右に述べたような憲法上の要請及び当初の配分原則からみて本件選挙当時における選挙区間の投票価値が到底看過し難い程度の著しい不平等状態になっていたかどうかを検討すると、以下の点を指摘することができる。
[8] 選挙区間における議員1人当たりの選挙人数の較差が最大1対6.59(以下、較差に関する数値は、すべて概数である。)に達している。投票価値の平等を極めて重要な基準とする以上、右数値は異常に高い。
[9] しかも、付加配分区における定数2人を超える議員1人当たりの選挙人数の最大較差は4.54倍(鹿児島県選挙区に対する神奈川県選挙区)に達し、3倍を超える選挙区が2区(鹿児島県選挙区に対し、埼玉県選挙区が3.56倍、千葉県選挙区が3.11倍)になっていることは計算上明らかである。前述のとおり付加配分された議員数58人については、前記憲法上の要請に照らして、特に人口比例原則が忠実かつ厳格に遵守され続けていかなければならないものと解されるところ、右のような較差は著しく不平等である。
[10] そして、選挙人数の多い選挙区が選挙人数の少ない選挙区より少数の議員定数しか割り当てられていないといういわゆる逆転現象が本件選挙当時において24例にも達し、そのすべてに付加配分区が関係し、うち11例は付加配分区間において生じている。右の逆転現象は、当初の配分原則に反するのみならず、多数の者が多数の代表を選び得るという民主主義の基本にも触れる質的不平等である。
[11] 以上の点を考慮すれば、本件選挙当時における議員定数配分の不均衡によって生ずる投票価値の不平等は、参議院議員選挙が議員定数100人につき全国を通じて選挙されるという意味で人口比例原則の貫徹した選挙制度を併用していることを考慮しても、なお看過し難い程度に著しいといわざるを得ない。
[12] 本件定数配分規定は、国民の意見を多角的に国会に反映させることを目指して選挙区ごとに最低2人の議員定数を配分することによって参議院を衆議院と異なる構成としたものであるが、そのことは必然的に投票価値の不均衡を生じさせることとなり、人口数の多い選挙区への付加配分により修正されているとはいえ、右規定が採用された直後の昭和22年4月の第1回参議院議員選挙当時の議員1人当たりの選挙人数の最大較差は1対2.51であった。
[13] その後、地方から都会への大量の人口異動によりその較差は拡大の一途をたどり、各参議院議員選挙時における右の最大較差の推移をみると、昭和46年には5.08倍に、昭和52年には5.26倍に、昭和55年には5.37倍に、昭和58年には5.56倍に順次増大した。付加配分区間における定数2人を超える議員1人当たりの選挙人数の最大較差をみても、既に昭和46年において3.56倍に達している。このように、当初は人口比例原則に基づいて定数配分がされた付加配分区において顕著に不均衡が生じ、これに伴って全選挙区を通じて多数の逆転現象が生じ、昭和52年及び昭和55年には17例、昭和58年及び昭和61年には20例、平成元年には23例、本件選挙時には24例に上っている。
[14] しかし、その間、参議院議員の定数及びその配分については、沖縄復帰に伴う2人増加以外には何ら修正は行われなかった。それは、国会において、その状態を維持することが合理的であるとの政策決定によってされたものではなく、国会自らその不合理なことを十分認めていたにもかかわらず修正がされなかったのである。
[15] すなわち、昭和50年6月には、参議院での審議運営に関し、参議院議長により、「参議院地方区定数是正は人口の動態の変化に基づき次の参議院選挙を目途として修正するようとりはからう」ことを条件とするあっせんがされ、自由民主党、日本社会党、民社党がこれに同意し、昭和52年4月には日本社会党、公明党、日本共産党、民社党の各党を代表する議員から、同年5月には自由民主党の議員からそれぞれ定数是正の法案が提出されたが、いずれも成立に至らなかった。
[16] このような経過で、参議院議員の定数配分は、国会によっても人口異動など社会情勢の変化により是正する必要があると認められながら、結果的に、制定時から本件選挙当時まで実に45年にわたって全く改正されなかったものである。各選挙区に最低2人の議員を配分することの合理性を前提としても、遅くとも、議員1人当たりの選挙人数の最大較差が5倍を超え、付加配分区間における定数2人を超える議員1人当たりのそれが3倍を超える状況が定着したとみられる昭和50年代半ばころまでには、平等原則に反する違憲状態となっていたものであり、本件選挙当時、国会における是正のための合理的期間をはるかに超えていたことは明らかである。本件選挙当時の公職選挙法をみると、衆議院議員の選挙区割及び各選挙区における議員定数を定めた同法別表第1の末尾には「この法律施行の日から5年ごとに、直近に行われた国勢調査の結果によつて、更正するのを例とする。」との定めがあるのに対し、参議院(選挙区選出)議員の定数配分規定には同趣旨の定めが存在しないが、投票価値の平等は憲法上の極めて重要な要請であることにかんがみれば、右定めの欠缺をもって、参議院議員選挙については投票価値の不平等の是正を長期間にわたって行わないことを合理的であるとし、特にこれを許容する趣旨であると理解することはできない。
[17] 右のように本件定数配分規定は本件選挙当時において違憲とされるべきものであるが、本件選挙を無効とすることによっても本件訴訟の対象となった選挙区以外の選挙が無効となるものではないこと、本件選挙を無効とする判決の結果一時的にせよ憲法の予定しない事態が現出することになること、本件訴訟提起後平成6年に至って国会において公職選挙法が改正され参議院(選挙区選出)議員の定数配分規定が改められていることにかんがみれば、本件選挙が憲法に違反する議員定数配分規定に基づいて行われた点において違法である旨判示し、主文において右選挙の違法を宣言するにとどめるのが相当と考えるものである。
[18] したがつて、原審の判断は結論において正当として是認することができ、本件上告は棄却すべきものと考える。


 裁判官尾崎行信の追加反対意見は、次のとおりである。

[1] 前記反対意見のうち、国会の裁量権の行使が合理的か否かを考慮する基準について、私の意見を次のとおり補足する。

[2] 最高裁昭和49年(行ツ)第75号同51年4月14日大法廷判決・民集30巻3号223頁は、憲法の要求する投票価値の平等は、常にその絶対的な形における実現を必要とするものではないが、選挙の仕組みを定める際の単なる考慮事項の一つにとどまるものではなく、現実に投票価値に不平等の結果が生じている場合には、その不平等が、国会の正当に考慮することのできる重要な政策的目的ないしは理由に基づく結果として合理的に是認することのできるものでなければならないと解されるのであり、その限りにおいて大きな意義と効果を有すると述べ、国会が衆議院及び参議院それぞれについて決定した具体的選挙制度は、それが憲法上の選挙権の平等の要求に反するものでないかどうかにつき、常に各別に右の観点からする吟味と検討を免れることができないというべきであると結論づけている。
[3] 右判示は、選挙権の平等は、選挙制度の在り方に関し、憲法上一つの強固な核心をなす要請であって、他の諸々の考慮要素と同列に論ずるには余りにも貴重な権利であり、これに照らして他の考慮要素の合理性、許容性を判断する標準とされるべき、より高度の価値を有するものであることを示している。前記反対意見が、投票価値の平等は極めて重要な基準であるから単に他の諸要素と並列して論ぜられるべきでないとするのも、この趣旨である。
[4] よって、本件定数訴訟においても、右判決に示された法理に従い、いかなる重要な政策的目的ないし理由があって投票価値の不平等状態が招来されているか、その結果は投票価値の平等の原則に照らしても合理的なものとして是認し得るかにつき、参議院の具体的選挙制度に即して吟味、検討すべきである。

[5] 憲法が二院制を採用した理由は、参議院が、衆議院と異なる議員構成を持つことによって、専門的な知識経験をふまえ、長期的展望の下に理性的で慎重な判断をし、第一院の多数を頼む偏った政策決定を抑制することを期待するところにある。憲法は、参議院につき、衆議院と異なる6年間の任期を定め、かつ、解散制度を設けないことによって、議員に長期間安定した地位を保障し、議員が、頻繁な選挙の負担に影響されることなく、全国的視野に立脚した客観的で公正な見解を国政に反映させることをより一層可能にするとともに、半数改選制と相まって政策の継続性を保持し得る制度を定立した。もとより、参議院を都道府県単位の代表として、あるいはより広域単位の代表として構成しようとする立場も十分考慮に値するものであろうが、憲法は、この視点に重きを置かないで、右のような構成とは異なる今日の参議院制度を採用したのである。したがって、現憲法の趣旨を酌んで、法律により参議院と衆議院との議員構成に一定の差異を持たせるとしても、それは、現行二院制の理念に沿いつつ、かつ、あくまで前記のような平等原則に反しない限度で例外的に許容されるにすぎないものと解すべきである。

[6] 我々が今参議院の具体的選挙制度の仕組みの中で人口比例原則を変更するため考慮することができる要素としては、上告人の主張や立法以来広く論じられてきたところに照らしても、都道府県制に基づく地域代表的性格以外には見当たらない。しかも、現行選挙制度の仕組みにおいて、地域代表的考え方は、無条件に各選挙区に最低2人を割り当てる形態で既に実現されている。これに重ねて、右の基礎的配分を超える議員についてまで再度地域代表的考えを持ち込み、同一の理由に基づいて一層平等原則を損なう結果をもたらすことを許容するには、それが参議院の存在理由からみて特段の合理性を有するか否かを再考し、より厳格な合理的理由が具体的に論証されなければならないというべきである。
[7] そもそも、地域代表的性格の過度の強調は、参議院の衆議院化を招き、前述した参議院に理の政治を期待する憲法の趣旨と現行制度の枠組みに反する結果となることを想起すべきであり、この視点から、私は、右の理由による較差の許容については抑制的であらねばならないと考える。
[8] さらに、現行の最低2人割当制についても、それ自体は人口過疎地区の利害や意見が国会審議に反映されるという意味で合理性を有しているとはいえても、そのことによって、結果として投票価値の平等をいかに侵害してもよいということになるわけではない。衆議院議員の選挙区割及び定数配分の決定についても、都道府県、市町村等の行政区画などの事情が考慮要素となることを前提としつつ、人口比率の較差の許容限度が論じられているのであって、都道府県を単位とする地域代表的性格を加味したとされる参議院(選挙区選出)議員の定数配分についても、その較差の許容限度は衆議院議員の場合と大きく異ならない程度とするのが本則であるというべきである。私は、定数4人以上の選挙区間に限らず、全選挙区間において、本来は、2倍を超える較差は許されるべきではないと考えるものであるが、両議院間に構成の差を設けることによる代表の多面性や両議院の補完、修正機能の確保といった効果を期待して一応の合理性を肯定し得る最低2人割当制を導入した結果、2人区を含む比較においては制定当初から2倍を超える較差が存したこと等をも考慮して、一定限度でこの基準を緩和することは認めざるを得ないであろう。その場合、どの程度まで合理性を有するとして許容すべきかがここでの問題である。

[9] 本件のように憲法の要求する価値が何を意味し、いかなる限度で他の考慮要素により制限され得るかが問題となった場合、第一義的には憲法の法文自体に表明されたところに従うべきであるが、その内容を確定するためには憲法制定過程ないしこれに近接して制定された法律の立法過程に表れた立法者の意図、目的によって補充することも必要であろう。特に民主制政治の根幹をなす投票価値の平等を制限することとなる本問題については、立法者の意図を尊重すべきであるが、これをうかがわせる最も有益な資料は憲法制定に近接して立案された最初の衆議院及び参議院の議員定数配分規定であろう。昭和22年制定の同規定では人口比率の最大較差は衆議院の場合1対1.51であるのに対し、参議院の場合1対2.62となっていた。参議院について右較差が生じたのは、地域代表的性格を考慮した上で半数改選制を実施する必要上技術的に簡便な方法として、各選挙区にまず2人を割り当てたことが主たる原因であったのであるが、右の現実の較差からみて、当時の立法府は、参議院に独自の特色を持たせるため衆議院との間に差を設けるとしても、衆議院の場合の較差に数字で1を加える程度の較差にとどめる意図であったと考えられ、これを数字上大きく超えるほどの較差を容認していたとは考えにくいところである。そして、残余の議員数については専ら人口比率に従って配分しているのであるから、立法者は、地域代表的性格を考慮した結果人口比例原則からかい離するとはいえ、最低2人を割り当てる技術的理由が明らかであり、かつ、かい離の程度が比較的軽微であったから、右のような制度を採用したものとみるべきである。
[10] 前述の参議院制度の趣旨に併せて、実定法上に表れたこうした立法者の意図を重視すれば、参議院(選挙区選出)議員の定数配分における較差は、衆議院の場合のあるべき較差2倍以下と大きく隔たらない2倍台にとどまることが望まれるというべきであろうが、最低2人割当制の合理性等を考慮すると、3倍台までの較差は許容せざるを得ないかもしれない。しかしながら、較差を2倍台にとどめた当初の立法者の意図からすれば、較差が3倍台を更に超え4倍台となれば、著しい不平等とみるべきは常識であって、この程度に達したのは昭和37年7月以前であったことは明らかであるから、既に修正のための合理的期間を経過していることに疑いを差し挾む余地はない。私が、本件定数配分規定を違憲とする反対意見に参加するゆえんである。


 裁判官遠藤光男の追加反対意見は、次のとおりである。

[1] 私の意見は、前記反対意見に要約されているとおりであるが、本件定数配分規定の合憲性を判断するに当たっては、とりわけ、定数が4人以上の選挙区間における定数2人を超える議員1人当たりの選挙人数の較差(以下「4人区以上の選挙区間の較差」という。)をみることが肝要であると考えるので、この点についての私の意見を補足的に明らかにしておきたい。
[2] 参議院議員選挙法は、地方選出議員150人の配分を定めるに当たり、まずもって、各都道府県選挙区に対し2人ずつの定数を一律に配分した上(沖縄を除く46都道府県の地方選出議員の総数92人)、残余の58人を一定の基準に基づき特定の選挙区に対し付加配分するものとした。憲法上の要請である3年ごとの半数改選を前提とする限り、人口又は選挙人数の大小を問わず、各選挙区に対し最低2人の議員数を配分したことは、それなりに合理性のある配分方法として是認し得るものといえよう。
[3] 問題は、むしろ、このような配分方法を採った後に生じた残余の地方選出議員58人の配分方法いかんにある。すなわち、同法がその制定当初地方選出議員の配分につき現実に採用した配分方法は、当時、臨時法制調査会において審議されていた配分案のうちの一つである甲案・第一案であったとされているが、甲案とは、各都道府県の人口の割合によってその配分数を算定する案であり、昭和21年4月26日現在の人口調査による総人口数を地方選出議員の総数150人で除した数、すなわち議員1人当たりの基準人数を求め、この基準人数をもって各都道府県の人口を除して得た数を配当基数とし、この配当基数に基づき定数を配分しようとしたものであり、そのうちの第一案とは、配当基数が2以下の場合にはすべてこれを2と算定し(この部分が一律2人ずつの配分部分に相当する。)、4、6又は8の偶数以上となった選挙区に対しては、端数をすべて切り捨てた上、その数から2を控除した偶数、つまり2、4又は6の議員数を付加配分するものとし、これにより剰余を生じた分については、端数の大きいものから58人に満つるまで順次2人あて付加配分するという案であったのである。
[4] なお、その最大配分数を8としたのは、たまたま配当基数の最大数値が8.58(東京都の場合)であり、偶数以上の端数切捨ての原則をもってすると、これを8とするのが相当であったことに由来するものであって、もともと8以上の配分を否定する趣旨のものでなかったことは明らかである。したがって、この58人については、本件定数配分規定の制定当初から徹底した人口比例の原則に基づきその配分方法が定められたことは疑いの余地がない。この58人は、現行規定に基づく選挙区選出議員の総数152人(沖縄復帰による同選挙区への追加配分に伴い、その数は150人から152人となった。)のうち38パーセント余に当たるが、残余の62パーセント弱を占める94人を各選挙区に対し一律に2人ずつ配分したことによって生じた投票価値平等原則へのマイナスの影響を最小限度に食いとどめるためにも、この分についての人口比例の原則は、でき得る限り忠実かつ厳格に遵守され続けていかなければならないはずのものであったのである。そうであるとするならば、本件選挙における投票価値の平等性を検討するに当たっては、この58人についての配分の適正、つまり、4人区以上の選挙区間の較差をみることが極めて重要であるというべきである。もっとも、わずか58人という付加配分数の枠内で人口比例の原則を厳格に実施しようとしてみても、総体的にその数が少ないだけに、おのずからそこには限界があることも否定し難いところである。現に、制定当初における4人区以上の選挙区間の較差をみてみると、大部分が2倍以内に収まっているとはいうものの、わずかながらとはいえ、その較差が2倍を超える選挙区が2区存在していたことが認められる(北海道選挙区の1に対し、新潟県選挙区の2.12倍、千葉県選挙区の2.01倍)。このようにみてくると、この58人の付加配分については、一面、それが一律2人配分による投票価値平等原則へのマイナスの影響を最小限度に食いとどめるため重要な機能を営むものであること、他面、58人という小人数の枠内での調整に由来する現実的制約が存在すること、さらに、参議院議員選挙制度においては、総定数252人のうち約40パーセント近い100人が全国を通じ1人1票の原則に徹して選出されることとなっていることなどを総合勘案した場合、私は、4人区以上の選挙区間の較差が3倍程度にとどまる場合にはやむを得ないものとして是認し得るものの、少なくともその較差が3倍を超えるに至った場合には、もはや投票価値平等の原則からみてこれを容認し得るものではないと考える。
[5] ところが、本件選挙当時における4人区以上の選挙区間の較差は、最大4.54倍にも達しており(鹿児島県選挙区の1に対し、神奈川県選挙区の4.54倍)、他に、3倍を超える選挙区が2区存在することが認められるのであって(鹿児島県選挙区の1に対し、埼玉県選挙区の3.56倍、千葉県選挙区の3.11倍)、この較差は、前記限界をはるかに超えるものであり、到底これを容認することができない。
[6] もっとも、参議院議員選挙における議員定数配分規定の合憲性の有無を判断するに当たっては、単に4人区以上の選挙区間の較差のみをもってこれを評価すべきではなく、全選挙区間における議員1人当たりの選挙人数の最大較差をも併せ評価すべきものであることはいうまでもない。なぜならば、いかに4人区以上の選挙区間の較差が合理的範囲内にとどまるものであったとしても、全選挙区間におけるその較差が著しいものであるときは、選挙権平等の原則が保持されているものとはいい難いからである。当然のことながら、4人区以上の選挙区間の較差を3倍以内に収めようとすれば、全選挙区間におけるその最大較差もまた、当然それに連動してある一定範囲内に収まることが明らかではあるが、私は、全選挙区間における最大較差が少なくとも5倍を超えるものであってはならないと考える。したがって、私は、4人区以上の選挙区間の較差が3倍を超えた場合、又は全選挙区間における議員1人当たりの選挙人数の較差が5倍を超えた場合には、いずれも、当該定数配分規定の下における不平等状態は、投票価値の平等の有すべき重要性に照らし看過することができない程度になったものと考えざるを得ない。
[7] そこで、いつごろからこのような状態となったかにつき検討してみると、遅くとも、昭和46年6月27日施行の第9回参議院議員選挙において、4人区以上の選挙区間の較差が3倍を超え(栃木県選挙区の1に対し、神奈川県選挙区の3.56倍)、また、全選挙区間における議員1人当たりの選挙人数の最大較差が5倍を超える状態(鳥取県選挙区の1に対し、束京都選挙区の5.08倍)となったことが認められる。ところが、国会は、本件選挙当時までこのような状態が20年以上の長きにわたって継続していたにもかかわらず、これを全く是正しようとしなかったのであるから、是正のため許容し得る期間をはるかに超えていたことは明らかであり、本件定数配分規定は、本件選挙当時、憲法に違反するものであったというべきである。
[8] ちなみに、平成6年6月29日、いわゆる4増4減を内容とする公職選挙法等の一部を改正する法律が公布され、これによって全選挙区間における議員1人当たりの人口の最大較差が4.81倍に縮小されたとされているが、右改正案は、専ら逆転現象を解消することを目的とし、併せこれによって全選挙区相互間における最大較差の縮小を図ろうとしたものにすぎない。むしろ、制定当初の理念とその配分原則に基づき58人の付加配分を適正に行おうとするのであれば、現行4人区の一部を2人区に減員し、かつ、8人区の一部を増員するなどの措置を採らなければならなかったはずであって、これに全く手を着けないまま行われた前記改正は、単なる弥縫策といわれてもやむを得ないであろう。現に、この改正によっても4人区以上の選挙区間の較差が3倍を超える選挙区が依然として3選挙区も存在するのであるから(鹿児島県選挙区の1に対し、千葉県選挙区の3.24倍、北海道選挙区の3.23倍、兵庫県選挙区の3.09倍)、右の改正によりその違憲状態が解消されたとみることは困難である。


 裁判官福田博の追加反対意見は、次のとおりである。

[1] 私の意見は、前記反対意見として述べているとおりであるが、この問題についての私の基本的考え方を簡潔に補足して述べておきたい。
[2] 私の考えでは、民主制に基づく政治システムとは、立法府、特にその第一院が民主的に選出されること、すなわち、選挙に当たって選挙人が平等な選挙権を有することを基本として成り立っており、我が国の憲法もそれを前提として制定されている。いわゆる定数較差の存在は、結果を見れば選挙人の選挙権を住所がどこにあるかで差別していることに等しく、そのような差別は民主的政治システムとは本来相いれないものである。人口異動等により選挙区ごとの議員1人当たりの選挙人数に相当な較差が生じた場合には、合理的期間内、例えば国勢調査の確定値が公表された後所要の選挙法令の改正に通常必要とされるであろう期間内に定数の是正が行われることが期待される。
[3] 第二院については、連邦制あるいは身分制等に基づく選出制度を採用し、選挙人の選挙権の平等への配慮を二次的な地位に置く国が世界の中に見られるが、我が国にあっては参議院についてそのような特別の選出制度は憲法に規定されておらず、憲法43条に定める原則は、衆・参両議院についてひとしく適用される。したがって、参議院に独自性を持たせようとする種々の試みも、選挙人の投票権の平等という基本原則を遵守することが前提となる。
[4] 民主主義の優れている点は、国民の主権を確保するという点はもとよりであるが、時代の要請に応じ政策の変更を行っていく柔軟性が他のシステムに比し格段に高い点にある。民主制に基づく政治システムの優位性は、この10年来の世界の出来事の中でも改めて明らかとなった。選挙制度において、差別であれ、特権であれ、その存在を合理的な限界を超えて許すことは、取りも直さず、民主制に基づく政治システムの柔軟性を硬直化させる効果を生じ、民主主義の持つ利点を大きく損ないかねないものであって、このような事態は、我が国の憲法の許容するところではない。右に述べたような基本的視点は、参議院議員選挙における投票価値の平等を検討する際にも常に重視すべきであると考えるものである。

(裁判長裁判官 三好達  裁判官 園部逸夫  裁判官 可部恒雄  裁判官 大西勝也  裁判官 小野幹雄  裁判官 大野正男  裁判官 千種秀夫  裁判官 根岸重治  裁判官 高橋久子  裁判官 尾崎行信  裁判官 河合伸一  裁判官 遠藤光男  裁判官 井嶋一友  裁判官 福田博  裁判官 藤井正雄)

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