| 公衆浴場法合憲新判決（行政事件） | ||||
| 第一審判決 | ||||
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営業不許可処分取消請求事件 大阪地方裁判所 昭和58年(行ウ)第130号 昭和60年2月20日 判決 原告 北川昭代 右訴訟代理人弁護士 林弘 中野建 松岡隆雄 被告 大阪市長 大島靖 右訴訟代理人弁護士 江里口龍輔 千保一廣 ■ 主 文 ■ 事 実 ■ 理 由 ■ 参照条文 一 原告の請求を棄却する。 二 訴訟費用は原告の負担とする。 １ 原告 被告が、原告の昭和58年8月3日付公衆浴場営業許可申請に対し同月13日付大阪市指令環保第325号をもつてなした営業不許可処分を取り消す、訴訟費用は被告の負担とする、との判決 ２ 被告 主文同旨の判決 [1]１ 原告は昭和58年8月3日被告に対し、大阪市南区日本橋2丁目23番地1において高津温泉の名称で公衆浴場を営業することの許可申請をしたが、被告は同月13日付大阪市指令環保第325号をもつて、右高津温泉の設置場所が公衆浴場法（以下「法」という。）2条3項に基づき公衆浴場の設置場所の配置の基準を定めた大阪府公衆浴場法施行条例（以下「府条例」という。）2条の既設公衆浴場との最低配置間隔である「市の区域にあつてはおおむね200メートル」の要件に適合しないため、法2条2項にいう設置場所が配置の適正を欠くことを理由として、高津温泉の営業を許可しない旨の通知をした（以下「本件処分」という。）。 [2]２ しかしながら、法2条2項及び府条例2条は憲法22条1項が保障する職業選択の自由に反し違憲無効であるから、本件処分は違法であり取り消されるべきである。 [3] すなわち、公衆浴場の適正配置規制は公衆衛生の維持向上を図るという公益目的達成のための警察規制であると解されるが、かかる規制はその必要性及び態様・程度の相当性が存する限度で許容されるものであるところ、自由競争経済下では競争によつて衛生設備の向上が図られること、衛生設備の低下に対しては行政上の監督によるほか許可の取消という手段によつて対処しうること等を考えると、公衆衛生の観点からの規制は許可基準における衛生上の要件や衛生上の取締等で必要かつ十分であり、その上に適正配置規制を行うことの必要性はないのであつて、右規制を定める前記各規定は違憲無効である。 [4]３ 仮に適正配置規制が違憲無効でないとしても、高津温泉には以下に述べるように配置基準の例外を定めた府条例2条但書3号にいう設置を必要とする特殊事情が存するから、これを看過してなされた本件処分は違法であり取り消されるべきである。 [5](一) 高津温泉の所在地では、従前荒木岩本経営の高津トルコ温泉（以下「高津トルコ」という。）が昭和31年頃から昭和54年12月31日まで営業され、次いで高津観光株式会社経営の高津サウナセンター（以下「高津サウナ」という。）が昭和55年7月19日から昭和58年8月頃まで営業されていたところ、これらの浴場はいずれも特殊浴場として営業許可を取得していたものの、営業の実体は普通の公衆浴場であり、実質的には普通の公衆浴場として営業許可を受けたのと変りはなかつた。 [6](二) すなわち、高津トルコは営業許可申請時において近隣浴場との距離が配置基準の定める距離に約30メートル不足したので、当時の許可権者である大阪府知事から特殊浴場として営業許可を取得した上、入浴料金を普通の公衆浴場と同一にし、営業設備もそれとほぼ同様にして営業をしていたが、その頃大阪府浴場審議会でその取扱いが問題とされ、その結果大阪府知事は今後普通の公衆浴場としてその営業を認めることとした。 [7] その後、高津トルコの所在地から65メートルの場所に設置された稲荷湯（現在は名称変更により毎日温泉）の経営者山本元夫から公衆浴場の営業許可申請がされた際にも、大阪府知事は大阪府浴場審議会に諮問の上、付近住民の稲荷湯設置の強い要請を受けて、山本らに対し高津トルコの営業形態が普通の公衆浴場であることを認識させて稲荷湯の営業を許可している。 [8](三) このように、高津トルコは配置基準には適合しないが設置を必要とする特殊事情がある場合として、実質上普通の公衆浴場としての取扱いがされたものであり、高津トルコの廃業後に開業した高津サウナもこれと同様の事情にあつたから、右両浴場と同一所在地で営業しようとする原告の高津温泉についても、府条例2条但書3号にいう設置を必要とする特殊事情が存するというべきである。 [9]４ よつて、原告は被告に対し違法な本件処分の取消を求める。 [10]１ 請求原因１の事実は認める。 [11]２ 同２の主張は争う。 [12] 法2条2項の定める適正配置規制は、原告主張のように公衆浴場における公衆衛生の維持向上を図るという目的だけから設けられているのではなく、社会経済政策上の観点から、公衆浴場の公共性、特殊性に基づき浴場の濫立を防止して既設公衆浴場を過当競争から保護し、その経営を安定させて転廃業を防ぎ、併せて付近住民の健康、衛生の保持を図るべく行われるものであつて、利用者の地域的限定性、固定性という公衆浴場営業に伴う制約を考えると合理的なものであり、また府条例2条の定める配置基準も画一的ではなく、一定の条件の下で基準を緩和して利用者の便益に奉仕しようとする合理性があるから、憲法22条1項にいう公共の福祉の必要からなされた規制であつて同条項に違反するものではない。 [13]３ 同３頭書の主張は争う。同３の(一)の事実中、高津温泉の所在地で従前高津トルコ及び高津サウナが特殊浴場の営業許可を受けながら普通の公衆浴場と同様に営業されていたことは認めるが、その余は争う。同３の(二)の事実中、高津トルコから65メートルの場所に設置された稲荷湯が公衆浴場の営業許可を受けたことは認めるが、その余は争う。同３の(三)の事実は争う。 [14]４ 本件申請当時、高津温泉の所在地の東約65メートルの南区高津3丁目15番22号には稲荷湯（現在の毎日温泉）が、またその北西約135メートルの同区高津3丁目9番13号には松湯がいずれも公衆浴場として営業許可を受けた直後から引続き営業されていたから、配置基準の緩和を定めた府条例2条但書1号及び2号の事情は存在せず、また3号についても、右既設2浴場と高津温泉との間の地理的状況及び高津温泉周辺住民の居住状況等から見て、その設置を必要とする特殊事情は一切存在しなかつた。そこで被告は、本件申請が法2条2項にいう設置場所が配置の適正を欠くと認めて本件処分したものであり、本件処分は適法である。 [15]５ 原告は、高津温泉の所在地で従前営業されていた高津トルコ及び高津サウナが実質上普通の公衆浴場であつたことから、高津温泉についても設置を必要とする特殊事情があるというが、高津トルコ、高津サウナの経営者は、共に特殊浴場としての営業許可を受けながら、普通の公衆浴場と競合するような経営形態をとるという違法営業を行い、大阪市による再三の是正指導、勧告にも従わなかつたものである。そして、高津トルコについては、被告において営業許可の取消を行うために公開聴聞会開催の手続を進めていたところ、周辺浴場の経営者から高津トルコの経営者に対し営業差止及び損害賠償の請求がなされるに至り、これを契機として当事者間で話合いがなされた結果、昭和51年10月29日に成立した即決和解の約定に従い自主廃業することになつたものであり、また高津サウナについては、周辺浴場の経営者から提起された営業許可処分取消請求訴訟につき請求認容の判決が昭和58年4月上旬に確定し、かつ被告が営業許可取消処分をしたため廃業したものである。このように高津トルコ及び高津サウナは違法営業を行つていたものであるから、高津温泉の所在地において両浴場が営業されていたことは、高津温泉の設置を必要とする特殊事情には該当しない。 [16] 本件記録中の書証目録及び証人等目録記載のとおりであるから、これらを引用する。 [1]一 請求原因１の事実は当事者間に争いがない。 [2]二 原告は公衆浴場の適正配置規制（設置場所の配置の基準としての距離制限）を定める法2条2項及び府条例の違憲無効を主張する。 [3] しかしながら、法2条2項の右規制は単に公衆浴場について保健及び環境衛生上の観点からの取締を目的とするだけではなく、公衆浴場が自家風呂を持たない国民の日常生活上必要不可欠の施設としての公共性を有するにも抱らず、低料金維持のため入浴料金が統制額に指定され、利用者の範囲も地域的に限定されているため企業としての弾力性に乏しく、多額の建設費にも拘らず他業への転用可能性がない等の公衆浴場経営の有する特殊性に鑑みて、公衆浴場の濫立を防止することにより既存業者の経営の安定化を図り、もつて衛生的な公衆浴場の確保という公益を保護しようとする目的からなされる規制であり（最高裁2小昭和37年1月19日判決、民集16巻1号57頁参照）、公共の福祉のための制限であると解される。そして、法2条3項の委任を受けて大阪府下における公衆浴場の配置の基準を定めた府条例2条は、公衆浴場の最低配置間隔を市の区域（おおむね200メートル）とその他の区域（おおむね250メートル）に分けて規定すると共に、既設浴場が継続的に営業していない場合（但書1、2号）や、既設浴場と新設浴場との間の土地の具体的状況、既設浴場周辺の共同住宅等の状況等から新設を必要とする特殊事情があると認められる場合（同3号）には、右の最低配置間隔を要しないものとして、画一的な基準を緩和することにより利用住民の利便を図ろうとしており、その規制の方法には合理性があるということができる。そうすると、これらの適正配置規制の規定をもつて憲法22条1項に違反するということはできない。 [4]三 次に、本件処分の適否について検討するに、〔証拠略〕によれば、本件営業許可申請時高津温泉所在地の東方65メートルの南区高津3丁目15番22号には山本元夫経営の稲荷湯（現在は毎日温泉）が、北方やや西寄り135メートルの同区高津3丁目9番13号には有限会社松湯経営の松湯がそれぞれ普通の公衆浴場として継続的に営業されていて、高津温泉と両浴場との間には府条例2条にいう200メートルの最低配置間隔が存しなかつたところ、高津温泉と既設両浴場間が橋梁のない河川又は踏切のない鉄道等で遮断されているという事情や既設両浴場周辺に公営住宅その他の共同住宅があるというような事情はなかつたこと、なお既設両浴場はいずれも年間平均入浴人員が1日当り250人以下のため大阪市公衆浴場助成金交付要綱に基づく助成金の交付を受けていたこと、被告はこれらの事情を考慮した上で高津温泉には府条例2条但書3号にいう設置を必要とする特殊事情は存しないと認めて本件処分をしたことが認められる。 [5] しかして、高津温泉の所在地では、従前荒木岩本経営の高津トルコが昭和31年頃から昭和54年12月31日まで、次いで高津観光株式会社経営の高津サウナが昭和55年7月19日から昭和58年8月頃まで、いずれも特殊浴場の営業許可を受けながら普通の公衆浴場と同様に営業されていたことは当事者間に争いがないところ、原告は、両浴場共特殊事情がある場合として当局により実質的には普通の公衆浴場としての取扱いがされていたから、高津温泉についても府条例2条但書3号にいう設置を必要とする特殊事情があり、これを看過してなされた本件処分は違法であると主張する。 [6] ところで、府条例2条但書3号は、前記のように既設浴場と新設浴場との間の土地の具体的状況、既設浴場周辺の共同住宅等の状況等から新設を必要とする特殊事情があると認められる場合には、配置基準としての距離制限を緩和する旨の規定であるが、ここにいう土地の具体的状況や共同住宅等の状況は特殊事情がある場合の例示であると解されるから、これらの状況がある場合にのみ特殊事情があるとする趣旨ではないが、距離制限を緩和することが既設浴場との関係においてこれらの状況に匹敵する程利用住民の利便に資するような特殊事情があることを必要とするものといわなければならない。 [7] そこで、高津温泉につき原告主張の如き設置を必要とする特殊事情があるかどうかについて検討するに、〔証拠略〕を総合すると次の事実が認められ、これに反する証拠はない。 [8]１ 大阪府においては、法1条にいう公衆浴場をその利用形態、利用目的、施設、付帯設備によつて配置規制及び入浴料金の統制を受ける普通浴場とこれらの適用を除外される特殊浴場に区分して営業許可事務の取扱方針を定めており（昭和41年8月11日医第1685号「公衆浴場法施行条例の解釈運用について」副知事通知）、大阪市もこれに基づいて大阪市公衆浴場指導要綱を定めているが、ここにいう特殊浴場とは、観光、娯楽、保養又は休養を目的として、蒸気又は熱気を使用して公衆を入浴させる施設であつて、かつ構造設備が普通浴場における設備以外の特別な付帯施設を有し、又は特別なサービスの提供を行うものをいい、いわゆるトルコ風呂ないしはサウナ風呂がこれに該当する。 [9]２ 荒木が経営する高津トルコは、昭和31年10月31日当時の許可権者であつた大阪府知事によつて特殊浴場として営業許可がされたが（前記取扱方針が実施される前の許可であるが、右方針と同様の見解によつてなされたものと推認できる。）、前記のように営業形態としては普通の公衆浴場と何ら変るところがなかつたところ、昭和32年3月山本が経営する前記場所の稲荷湯につき被告（昭和31年11月1日以降許可権者となつた。）が普通公衆浴場営業を許可するに際して、特殊事情の有無につき諮問を受けた大阪府公衆浴場審議会の委員は高津トルコを視察してその営業実態を把握したが、これが問題として取上げられることはなかつた。また昭和38年に大阪市南保健所が高津トルコに対し立入検査をし、普通の公衆浴場と同様の営業をしないよう指導をしたが、その営業形態が変更されるに至らなかつた。 [10]３ その後昭和51年1月周辺浴場から高津トルコの営業形態について指摘を受けた被告が高津トルコの立入検査を実施したところ、依然として普通浴場と同一内容の営業がなされており、再三にわたる改善の指示にも従う気配がなかつたので、被告において営業許可を取り消すべく公開聴聞手続を開始する準備をしていた。しかし、山本及び松湯の当時の経営者であつた和田満穂から荒木に対して高津トルコの営業差止めと損害賠償の請求をも辞さないとする機運が出てきた結果、荒木は昭和51年7月30日山本らとの間で、高津トルコの営業を昭和54年12月31日までに自主的に停止し、被告あて廃業届を提出する旨の和解契約が締結され、同旨の即決和解調書も作成されたので、被告による同浴場の営業許可取消には至らず、荒木は結局高津トルコを廃業し、昭和55年1月11日廃業届を被告に提出した。 [11]４ ところで、高津トルコの廃業前後から従来高津トルコを利用してきた付近住民らと、同浴場廃止により街の活気が失われるとする地元商店主らによつて浴場存続の運動が起こされていたところ、これを受けて浴場経営の経験者である北川安を中心として浴場新設の動きが生じ、同人のいとこである西田外喜男を代表者、北川安の二男及び三男を取締役とする高津観光株式会社が設立され、右会社が昭和55年3月21日高津サウナの特殊浴場営業許可申請をした。そこで，被告は申請入浴料金につき普通浴場との競合のおそれがないよう指導したほか浴場の構造設備の若干の変更を指示した上、許可条件として、特殊浴場としての経営や利用形態の適応、入浴料金の遵守と普通浴場料金改訂時における右改訂を下回らない入浴料金の改訂、普通浴場の経営と競合しない経営の維持等を義務づけて、同年7月19日高津サウナの特殊浴場としての営業許可処分をした。 [12]５ しかし、開業した高津サウナは構造設備が特殊浴場としての特色に欠けていた上、独自に子供料金を設定したり大人1人につき子供1人を無料とし、昭和56年6月に普通浴場の入浴料金が改訂された際も従前の入浴料金を維持する等して、被告の改善指示にも従わなかつたので、高津サウナによつて利用客を奪われたとする稲荷湯経営の山本と松湯経営の有限会社松湯から、高津サウナの営業許可処分取消訴訟が提起され（右訴訟には高津観光も参加人となつた。）、大阪地方裁判所は昭和58年3月18日高津サウナの実態が普通の公衆浴場と異ならず、適正配置規制に適合しないことを理由に右許可処分取消の判決を言渡し、同判決は確定した。被告はこれとは別に、高津サウナが普通公衆浴場の料金改訂に伴う料金改訂をしなかつたことが許可条件に反するとして、右許可処分を取消したが、これに対する審査請求中に高津サウナは廃業した。 [13]６ 本件申請は、高津サウナ廃業後、その構造設備を若干改造した上でなされたものであるが、高津温泉の建物は高津トルコ当時から北川安の長女坂下袴子の所有であり、原告は北川安の長男武志の妻であつて、北川安は高津サウナの営業許可申請に際し代理人として実質的に関与したほか、本件申請についても原告の代理人として関与しており、本件建物における浴場経営の実権を掌握している者である。なお、本件申請に際して2083名の署名による嘆願書が提出されたが、その大多数は稲荷湯、松湯等の周辺4浴場の営業区域内の住民であつた。 [14] 右認定の事実によれば、被告は高津トルコの普通の公衆浴場と異ならない営業形態に対して当初は改善の指導程度に止めていたが、後には改善指示を強化し、更には営業許可取消のための公開聴聞手続の開始まで考えるに至つていたものであり、また高津サウナについても、その営業許可に際し特殊浴場として営業すべく厳格な許可条件を付していたものであつて、両浴場共に被告によつて実質的に普通の公衆浴場としての取扱いがされていたということはできない。そして、叙上の事実から明らかなように、高津トルコ及び高津サウナの営業は、特殊浴場としての営業許可を潜脱した違法営業であつたのであるから、かかる違法営業が従前同一場所でなされていたことをもつて、本件申請にかかる高津温泉につき府条例2条但書3号にいう設置を必要とする特殊事情があるとすることはできず、その他本件全証拠によるも、高津温泉につき右特殊事情の存在を認めることはできない（本件申請に際しての嘆願書の署名者は、結局のところ低料金による違法営業をしていた高津サウナの利用客であると推認されるので、右嘆願の事実は考慮に値しない。）。そうすると、被告がした本件処分には何らの違法もないというべきである。 [15]四 以上によれば、原告の請求は理由がないからこれを棄却し、訴訟費用の負担について行政事件訴訟法7条、民事訴訟法89条を適用して、主文のとおり判決する。 裁判長裁判官 青木敏行 裁判官 古賀寛 梅山光法 第2条 公衆浴場の設置場所の配置の間隔は、市の区域にあつてはおおむね200メートル、その他の区域にあつてはおおむね250メートルを必要とする。ただし、次の各号の一に該当する場合は、この限りでない。 一 設置の許可を受けた公衆浴場が2箇月以内に工事に着手しないとき、又は8箇月以内に工事を完成しないとき。 二 既設の公衆浴場が、工事の完成後1箇月以内に営業を開始しないとき、又は引き続き6箇月以上休業したとき。 三 既設の公衆浴場と営業の許可を受けようとする公衆浴場との間が橋梁のない河川又は踏切のない鉄道等で遮断されている場合、既設の公衆浴場の周辺に公営住宅その他の共同住宅がある場合等の特殊事情により知事が必要と認めたとき。 | ||||
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