公衆浴場法合憲新判決(刑事事件)
上告審判決

公衆浴場法違反被告事件
最高裁判所 昭和61年(あ)第1140号
平成元年1月20日 第2小法廷 判決

上告申立人 被告人
  被告人 乙野太郎(仮名) 外1名
  弁護人 林弘 外2名

■ 主 文
■ 理 由

■ 弁護人林弘、同中野建、同松岡隆雄の上告趣意


 本件各上告を棄却する。


[1] 弁護人林弘ほか2名の上告趣意は、公衆浴場法2条2項による公衆浴場の適正配置規制及び同条3項に基づく大阪府公衆浴場法施行条例2条の距離制限は憲法22条1項に違反し無効であると主張するが、その理由のないことは、当裁判所大法廷判例(昭和28年(あ)第4782号同30年1月26日判決・刑集9巻1号89頁)に徴し明らかである。
[2] すなわち、公衆浴場法に公衆浴場の適正配置規制の規定が追加されたのは昭和25年法律第187号の同法改正法によるのであるが、公衆浴場が住民の日常生活において欠くことのできない公共的施設であり、これに依存している住民の需要に応えるため、その維持、確保を図る必要のあることは、立法当時も今日も変わりはない。むしろ、公衆浴場の経営が困難な状況にある今日においては、一層その重要性が増している。そうすると、公衆浴場業者が経営の困難から廃業や転業をすることを防止し、健全で安定した経営を行えるように種々の立法上の手段をとり、国民の保健福祉を維持することは、まさに公共の福祉に適合するところであり、右の適正配置規制及び距離制限も、その手段として十分の必要性と合理性を有していると認められる。もともと、このような積極的、社会経済政策的な規制目的に出た立法については、立法府のとつた手段がその裁量権を逸脱し、著しく不合理であることの明白な場合に限り、これを違憲とすべきであるところ(最高裁昭和45年(あ)第23号同47年11月22日大法廷判決・刑集26巻9号586頁参照)、右の適正配置規制及び距離制限がその場合に当たらないことは、多言を要しない。
[3] よつて、刑訴法408条により、裁判官全員一致の意見で、主文のとおり判決する。

(裁判長裁判官 藤島昭  裁判官 牧圭次  裁判官 島谷六郎  裁判官 香川保一  裁判官 奥野久之)

[1] 原判決には、違憲、無効の法令を適用した誤りがあり、刑訴法第405条1号の憲法の解釈に誤があることが明白である。以下理由を述べる。
[2] 憲法第22条1項に規定する職業選択の自由の保障は、狭義における職業の選択、すなわち職業の開始、継続、廃止における自由のみならず、選択した職業の遂行自体、すなわちその職業活動の内容、態様における自由の保障も包含するところ、公衆浴場法(以下、法という)2条2項及び同法に基づく大阪府公衆浴場施行条例(以下、条例という)第2条の適正配置規制は、狭義における職業の選択そのものを直接制約する最も徹底した規制にほかならないから、これを合憲と認めるためには、強い合理的根拠が存在しなければならない。
[3] そして、営業の許可性が合憲であるとして是認されるためには、第一に、規制の目的自体が公共の利益に適合する正当性を有すること(立法目的の正当性)、第二に、規制手段が右目的達成のために必要かつ合理的範囲にとどまること(立法目的と手段との合理的関連性)、第三に、規制によつて失われる利益と得られる利益との間に均衡が成立すること――規制の目的、必要性、内容、これによつて制限される職業の自由の性質、内容及び制限の程度を比較考量し、均衡が存すること――(比較衡量の妥当性)の要件が具備されなければならない(最高裁昭和47年11月22日大法廷判決、刑集26巻9号586頁、最高裁昭和50年4月30日大法廷判決、民集29巻4号572頁)。
[4]、一 法2条2項の適正配置規制は、昭和25年の同法の改正により加えられたものであるが、その改正提案理由は「配置の適正を図ることによりでき得る限り多数の者に公衆浴場を利用させる便宜を与える。濫立にゆだねる場合には、その経営が経済的に行き詰まり、浴場の衛生設備なども低下するのは必然で、公衆衛生上まことに憂慮すべき状態に陥る」というものであり、その規制目的は公衆衛生の確保という消極的、警察的規制であると理解され、最判昭和30年1月26日(刑集9巻1号89頁)も、「公衆浴場は公共性を伴う厚生施設であり、もしその設立を業者の自由に委せて何等その偏在及び濫立を防止する等その配置の適正を保つために必要な措置が講ぜられないときは、その偏在により多数の国民が日常容易に公衆浴場を利用しようとする場合に不便をきたし、またその濫立により浴場経営に無用の競争を生じ、その経営を経済的に不合理ならしめ、ひいて浴場の衛生設備の低下等好ましからざる影響を来すおそれがある。右のようなことは公衆浴場の性質に鑑み、国民保健、及び環境衛生の上から出来る限り防止することが望ましいことであり、従つて公衆浴場の設置場所が配置の適正を欠き、その偏在ないし濫立をきたすことは公共の福祉に反することとなる」と示している。
[5]二 しかし、公衆浴場が濫立すると無用の競争によつて公衆浴場の衛生設備が低下するというが、自由競争経済下においては、逆に競争によつて衛生設備の向上が図られることは容易に肯認しうるし、また衛生設備の低下に対しては行政上の監督によるほか許可の取消という手段によつて対処しうること等、公衆衛生の観点からの規制は許可基準における衛生上の要件や衛生上の取締などで必要かつ十分であつて、さらにその上に地域的制限を行うことの必要性及び合理性を見出すことはできない(前記判例が示す「浴場の偏在→不便・濫立→経営不振→衛生設備の低下」の論理に対し、多数の学説は一致して反対している)。
[6] 従つて適正配置規制を、公衆衛生の維持向上、公益目的の達成のためという、消極的、警察的規制にその目的が存するならば、右規制は違憲、無効である。
[7]、ところで、原判決は適正配置規制の目的をどのように判断しているのであろうか。
[8] 原判決はその理由において、最高裁昭和30年1月26日大法廷判決、同昭和41年6月16日第1小法廷判決、同昭和37年1月19日第2小法廷判決を参照引用した上で適正配置規制の合憲性を判断しているところからすれば、適正配置規制の目的を公衆衛生の維持向上、公益目的の達成のためという消極的、警察的規制にあると判断しているのであろうか(原判決は、適正配置規制の目的を、「単に公衆浴場について保健及び環境衛生上の観点からの取締を目的とするだけでなく、公衆浴場が自家風呂を持たない国民の日常生活上必要不可欠………等の公衆浴場経営の特殊性にかんがみて、公衆浴場の濫立を防止することにより既存業者の経営の安定を図り、もつて衛生的な公衆浴場の確保という公益を保護しようとする社会政策ないしは経済政策上の積極的な目的のための規制である」と判示しているが、右判示の社会政策、経済政策上の積極的目的とは、「既存業者の経営の安定を図る」ことにあるのか、「衛生的な公衆浴場の確保」にあるのか不明であるが、仮に後者であるとするならば、前記最高裁判例の判示するところと同じく公衆衛生上の観点からの規制と理解しうる)。そうであるならば、前記の批判がそのまま該当するものであつて原判決における判断は憲法の解釈を誤れるものである。
[9] 仮に、前記一に摘示した原判決の適正配置規制の目的を消極的、警察的規制のみならずいわゆる積極的、社会経済政策的規制をも有すると理解できるとしても、果して妥当であろうか。
[10]一 職業の自由に対して具体的規制が存する場合、それを消極的、警察的規制に根拠を求めることは、即ち、当該職業の性質そのものに内在する制約を意味し、積極的、社会経済政策的規制にその根拠を求めることは、即ち、当該職業の性質そのものに内在するものではなく社会権の実現ないし社会的、経済的弱者の保護という観点から認めうる制約であることを意味するものであつて、消極的、警察的規制と、積極的、社会経済政策的規制という全く異質の相反する規制目的が併存することは矛盾する。
[11]二 そして、性質の全く異なる立法目的を適正配置規制の目的として包含させてしまい、単に「公共の福祉」で論じている原判決は、前記二の最高裁判決例において確立されたところの、「規制立法目的が社会政策、経済政策的な積極的な目的のための規制か、あるいは自由な職業活動が社会公共に対してもたらす弊害を防止するための消極的、警察的規制であるかが重視され、前者には最小限の合理性のみでよい「明白の原則」(立法府の判断の著しい不合理性が明白な場合に限り違憲判断)が適用されるが、後者には同じ目的を達成できるよりゆるやかな規制手段の有無が問題となり、規制手段の必要性、合理性を個別、具体的に判断する」という違憲判断基準に反するものであつて、よつて、仮に、原判決が適正配置規制の目的を消極的、警察的規制のみならず、積極的、社会経済政策的規制をもその規制目的を有すると判断しているとしても法2条2項の適正配置規制の規制目的の正当性を論証したとはいえない。
[12]、法2条2項の適正配置規制が、公衆衛生の維持向上、公益目的の達成のためという、消極的、警察的規制としてその立法目的を理解するとき、その目的達成のための手段として右適正配置規制にその必要性、合理性を見出せないことは、前述したとおりであるが、仮に、原判決が積極的、社会経済政策的規制にその立法目的があると判断しても、その目的達成手段として適正配置規制が必要合理性があるとは到底認められない。
[13]、積極的、社会経済政策的規制は、社会権の実現ないし社会的、経済的弱者の保護を図るためのものであり、一般的には、対大企業との関係において弱者である中小零細企業を保護する政策を正当な政策として認めることができるが、公衆浴場業者を右の中小零細企業と同視することはできない。けだし、総理府統計局作成の住宅統計調査報告によれば、全国の自家風呂の普及状況について昭和43年で、全住宅数の内約65.6%に該る15,883,100戸、同48年では、約73.2%に該る21,048,200戸、同53年では、約83.0%に該る26,659,200戸と漸次増加しており、一方、公衆浴場については、その施設数は大阪市を例にすれば昭和43年の1336軒をピークに同48年は1263軒、同53年は1171軒と漸次減少していること、並びに家庭風呂の普及、それから後継者があまりない、人件費の高騰などが減少の理由であると、公衆浴場業を指導監督する行政担当者(大阪市環境衛生課勝又勝)が証言している(大阪地方裁判所書記官作成の証人――勝又勝――調書、昭和59年9月20日付、16丁裏)等からして、公衆浴場が一般的に経営不振である理由はいわゆる自家風呂の普及によつて需要そのものが激減したためであつて、大企業の進出ないし経済的圧迫によるものではない。
[14]、原判決は公衆浴場の公共性と、公衆浴場経営の有する特殊性を摘示するが、これについては以下考察する。
[15] 公衆浴場の有する公共性、特殊性として、
一 公衆浴場が、自家風呂を持たない国民の日常生活上必要不可欠の施設としての公共性を有する。
二 入浴料金が統制額に指定されている。
三 利用者の範囲も地域的に限定されているため、企業としての弾力性に乏しい。
四 多額の建設費にもかかわらず他業への転業可能性が少ない等を挙げている。しかし、右一の特殊性は肯認しうるがこれを理由として適正配置規制との合理性を見出すことは出来ない。
[16] けだし公衆浴場が自家風呂をもたない国民の日常生活上必要不可欠の施設であるという趣旨だとしても、右の如き国民の公衆浴場の利便の点からいえば適正配置規制の存在はむしろ障害になるだけであり、また、適性配置規制の存在によつて公衆浴場がそれまでなかつた地域や過少な地域に新設、増設されることは自由競争原理に立つ経済体制下では殆ど期待できないことは容易に理解できる。
[17] この点について、大阪市環境衛生課勝又勝も、適正配置規制によつてそれまで利用上の不便をかこつてきた地域に公衆浴場が新設された事例は知らないと供述している(昭和59年9月20日付大阪地方裁判所書記官作成の証人――勝又勝――調書、27丁裏、28丁表)。
[18] 次に右二ないし四の特殊性について考慮するとき、三、四が仮に肯認されるとしても、これらは経営上のハンデイとして見ることができるが、右ハンデイを強調し、既存業者の経営安定化――経営確保を図ること自体をその規制目的としても、その目的達成手段との合理的関連性を充分検討の上論証すべきであるが,原判決はこの点において何ら論証がない。
[19] 例えば、右四の特殊性について考えるとき、適正配置規制が規定された昭和25年頃においては右の如き特殊性が肯認されたであろうが、一般に公衆浴場業者は昭和43年頃までに開業した者が殆どであるところ(大阪市環境保健局保健部環境衛生課員作成の大阪市内公衆浴場施設の年別推移表によれば、昭和41年までは新設が急増し同43年に施設数がピークに達し、その後の新設は僅かであり、反面廃止が急増している)公衆浴場は本来人口密集地に立地し、然もその施設面積も広いという事情があるので現在に於ては施設は既に償却されており反面敷地は地価の昂騰によつて億単位の価格となつているのが普通であり、従つて他への転業も容易に行われているのが実情である(勝又勝の供述によれば、廃業した浴場について調査したところ、モータープールに転業している例が一番多いとのことである(昭和59年9月25日付大阪地方裁判所書記官作成の証人――勝又勝――調書、17丁表)。これは、正に、その敷地面積が広いこと、人口密集地に立地していることの条件を有効に生かし、さらに転業のための資本投下が低額で済むことなど他の業種に比し、むしろ転業が容易であることを如実に物語るものである)。このことは通常の経済常識をもつてしても充分理解できるところであるから原判決が他業への転業も容易でないというのは、今日の経済状態に対する理解を欠いているとの批判を免れまい。
[20]、職業選択の自由に対する規制が合憲であるためには、規制によつて得られる利益と、これによつて制限される職業の自由の性質、内容及び制限の程度を衡量して、なお妥当性が認められることを要するが、適正配置規制はこの比較衡量の要件においても著しく妥当性を欠くものといえる。
[21]、営業の許可制が既存業者の利益を保護するためのものであるときは、公益の利益を害し、かつその営業に従事しようとする者の自由を過度に制限するものであつて許されないのである。ところで、原判決が公衆浴場の公共性、特殊性に鑑みて、既存業者の経営安定化――経営確保を図るという積極的、社会経済政策的規制にもその目的が存することを示唆すると解しても、右判決の示す公共性、特殊性の故をもつて、公衆浴場がいわゆる特許企業的色彩を有するものと判断することはできない。公衆浴場は入浴料金が統制額に指定はされているものの、その営業の継続義務が課せられているものでもなく、また営業廃止についても全く自由であり、特許企業的類型としてのガス、電気、地方鉄道等の事業が全面的規制と監督におかれていることと対比するならば、公衆浴場業は自由競争による社会的利益が期待される私的営業であるといえるのであり、従つて、私的営業である既存業者の利益保護にその目的が存すると解されることになる。
[22] 他方、適正配置規制の存在により公衆浴場の営業許可申請に対し不許可処分を受けた申請者は、希望する公衆浴場業の開業自体を完全に抑制されて職業選択の自由を全面的に剥奪され、その不利益の程度は著しく重大である。
[23]、即ち、公衆浴場の適正配置規制が既存業者の利益を保護するものであり、他方、右規制により制約される人権は前記の如く職業選択の自由の全面的な剥奪という重大な侵害であるから、その比較衡量からしても、適正配置規制は著しく妥当性を欠くものといわざるをえない。

[24]、以上、法2条2項、及び同法に基づく条例2条の違憲、無効を論じたが、法2条2項の適正配置規制は、既存業者の圧力により議員提案により立法制定されたもので、その目的、狙いは正に既存業者の利益保護――業者間の過当競争防止――のみに存したものであつたことは明白であり、仮に社会政策、あるいは経済政策上の目的からの規制を必要とするものであるにしても、その目的においても、目的と手段との関連性においても、比較衡量においても、正当性、合理性、妥当性は認め難く、およそ公共の福祉とは縁遠いものであつて、明らかにその限度を逸脱するものである。

[25]、よつて、適正配置規制を定めた公衆浴場法2条2項、及び同法同条3項に基づく大阪府公衆浴場法施行条例2条は憲法22条1項に反し違憲、無効であり、これを前提とした原判決には、違憲、無効の法令を適用した誤りがあり、憲法の解釈に誤があること明らかであるから、速やかに原判決を破棄されることを望む次第である。

■第一審判決 ■控訴審判決 ■上告審判決   ■トップページに戻る